lunes, 28 de enero de 2013

DERECHO, JUSTICIA Y ADMINISTRACIÓN

Como decía en la última entrada las reflexiones sobre los males de la Administración española me han hecho recordar, al refirme al control jusrisdiccional de los actos administrativos, la relación inevitable entre el alcance del Derecho o de lo jurídico y  la Justicia y la Administración. Este blog no aborda sólo aspectos jurídicos sino cuestiones que son objeto de la Ciencia de la Administración, de modo que forzosamente se han de manifestar cuestiones políticas y del funcionamiento administrativo. Y es que la Administración pública es Política, Derecho y simple gestión administrativa o administración, pero éstas como una técnica singular, en cuanto, en lo público, comprende a las dos ciencias anteriores, política y jurídica, para constituir también una Ciencia de la Administración Pública, que con su propio método nos explique qué es lo que ocurre en el seno de la administración púbica y cuáles son las reglas que la han de regir para el buen hacer político y la eficacia de las políticas públicas y del derecho que las contiene y que contempla, además, las normas y principios que someten a los poderes públicos, sin perder de vista la eficacia en la simple gestión. Por ello la Ciencia de la Administración y la explicación de la administración pública no puede ser tan formalista y concreta como la ciencia jurídica, sino que, contemplando la realidad y el cumplimiento de lo "formalizado" y su eficacia y valor o idoneidad, contribuya no sólo a la buena administración sino también a las buenas políticas públicas y al mejor derecho y, respecto a éste, es clave para la configuración del derecho de la organización. Y al referirme a este derecho, aparece  un factor muy importante de relación con la Justicia, en particular con la jurisdicción contencioso-administrativa, ya que la organización es uno de los campos que se considera desde aquélla, en gran parte, como discrecional o metajurídica: de ahí la importancia de que la organización sea el campo ideal para que la Ciencia de la Administración facilite los principios básicos que constituyan reglas jurídicas que faciliten la jurisdicción de la acción administrativa.

Es decir, si se prospera en la creación del derecho de la organización, la justicia en ese campo se facilita, pues así el juez tiene la regla que le permite no ser un especialista en la gestión pública para juzgar la actuación administrativa, al igual que ha de ser un especialista del Derecho administrativo en general. De este modo es evidente que la Administración pública es un operador jurídico. Pero la cuestión es complicada según cuales sean las posiciones políticas y técnicas pues existen tendencias en los estudios de la administración o de la gestión administrativa que señalan como defectos o vicios la juridificación y la burocratización, normalmente cuando se parte del estudio de la administración o gestión de empresas privadas, que proporciona reglas y soluciones que son de aplicación en buena medida en la administración pública y que pueden incorporarse al derecho administrativo. Pero donde la apertura a criterios de oportunidad es mayor, ya que, en principio, los intereses generales no están en juego, sino simplemente los privados y particulares y la responsabilidad de los resultados circunscrita a éste ámbito particular.

Entonces el problema que me planteo es si siendo tan compleja la administración pública y tan importantes sus efectos en los intereses públicos y generales está hoy bien configurada nuestra jurisdicción contencioso-administrativa o si ha de tener mayor especialización en la administración pública en general o si para mantener su actual estructura y ser eficaz se requiere una Administración pública diferente o se han de reforzar sus cimientos jurídicos y técnicos. Lo que de inmediato surge es algo evidente, la Justicia y  la Administración pública y su configuración y eficacias están íntimamente relacionadas y son interdependientes y el avance del Derecho público depende de ellas y su interacción. Y así en el ámbito jurisdiccional, como en el ámbito administrativo público, la preparación de sus funcionarios depende de la configuración, alcance y contenido que se dé al Derecho administrativo o de la mayor o menor juridificación que se produzca respecto de la actividad administrativa, que implica, además, que el derecho de la organización pública se desarrolle, al menos concretando sus principios básicos y generales, lo que requiere de una Ciencia de la Administración preocupada de ello y de una Administración pública, que, tal como ya he dicho repetidamente y señalaba la ley republicana sobre restricción del gasto público, se organice científicamente. Un círculo completo, que influye en la Justicia. Por tanto dejo en el aire, sin perjuicio de mis reflexiones posteriores, y para que otros las respondan, las siguientes preguntas, ante el alcance e importancia de la administración pública ¿es suficiente la formación y especialización de jueces y magistrados de la jurisdicción contencioso administrativa? o ¿está bien configurada la legalidad administrativa a que se refiere el artículo 106 de la Constitución? ¿Se necesita otra configuración o composición de los miembros de Juzgados y Tribunales contencioso-administrativos? ¿Están bien establecidas las garantías legales para la imparcialidad en el ejercicio de las funciones de los funcionarios públicos, como exige el artículo 103.3 de la Constitución? ¿Son independientes jueces y magistrados?

Creo que, sin perjuicio de si existe, o no, una politización invalidante de toda función pública, las respuestas dependen de los factores que hemos señalado, de la juridificación o desjuridificación existente, del funcionar con principios generales o con leyes y reglamentos concretos y detallados, que es tanto como decir que exista o no un régimen de derecho administrativo. Repetidamente he advertido que funcionar de modo desjuridificado, de manera que los principios generales o las reglas abstractas sean la única guía de la actividad, exige personas muy, muy, preparadas y también con experiencia y práctica en los campos respectivos para descubrir si los principios se cumplen y las decisiones son las correspondientes, las mejores y las que conducen a la eficacia y finalidad deseadas o establecidas. Si la organización correspondiente es grande y requiere de muchas personas y no se garantiza, por ello y por otras razones, la formación precisa, es necesario que los mejores estén en el ápice de la organización correspondiente y que dirijan mediante normas y órdenes la actividad del resto y entonces la juridificación y la burocracia se muestran como medios de administración y dirección. Así de simple y así de complicado. Si no hay ese detalle normativo o juridificación y hay que actuar conforme a principios y reglas abstractas la experiencia en "el administrar" es necesaria o se han de ampliar las facultades instructoras de los jueces o, en su caso, la prueba de los hechos y su valoración pericial o de la mejor solución y adecuación al interés general de lo actuado, se muestran como más necesarias. La especialización de jueces y magistrados parece en todo caso siempre necesaria, pero su alcance sería variable según cómo se configure la Administración y su derecho de la organización. Pero es indudable que sin imparcialidad e independencia técnica de los funcionarios y con la politización actual ello no es posible. Hoy la actividad administrativa previa a las resoluciones administrativas y los actos de garantía de su legalidad, eficacia e idoneidad son menos fiables que nunca y no constituyen un apoyo para la jurisdicción contencioso administrativa, la cual,  de otro lado, considera el juzgar sin administrar de un modo bastante restrictivo que favorece la corrupción y una desjuridificación calculada, que amplia el ámbito de lo discrecional y de la arbitrariedad.

La última entrada que he leído de Sevach recoge unas palabras del jurista mejicano Gerardo Laveaga, Director General del Instituto Nacional de Ciencias Penales de las que destaco las siguientes:

Que haya justicia en una sociedad depende tanto de los Poderes Legislativo y Ejecutivo como del Judicial. Es una responsabilidad compartida. El orden público depende más de los jueces que de los soldados, los policías o los fiscales. Con sus sentencias y amparos, dan vida a las leyes e indican quién se queda con qué y cómo. Cuando los integrantes de una sociedad prefieren arreglar sus dificultades a balazos o a través de corruptelas, esto significa que los jueces, por las razones que se quiera, no están cumpliendo con su cometido.

Creo que en ellas se evidencia la relación que aquí trato de exponer, pero a lo que hay que añadir que esa actuación judicial depende de esos factores que he comentado y en especial de la configuración del Derecho de la Administración pública y su organización. Ciencia de la Administración pública, ésta y  el Derecho y Justicia, son los eslabones de un circulo necesario y a completar en beneficio de los intereses generales y de los ciudadanos.


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