LOS MALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA VIII: El diseño de puestos y la administración general

c) La incidencia del puesto de trabajo en la organización.

Una de las características de la Administración española es la de su organización corporativa que no lo es sólo de la función pública y de su gestión sino que acaba siendo estructural, lo que tiene sus ventajas y sus inconvenientes. Es por esta consideración de forma organizativa y estructural, por lo que, aún afectando a la carrera del personal, no he tratado la cuestión al señalar los problemas o males que radican en el factor humano y la trato en este momento. En cambio en la empresa privada es el diseño de puestos lo que constituye un elemento estructural. La ley de la Función Pública de 1964 influye aún más en la organización y estructura corporativa al configurar a la Administración general en cuatro cuerpos de funcionarios correspondientes con cuatro niveles distintos de gestión y, en cierto modo, de jerarquía, rompiendo una organización en escalas y categorías, en principio correspondiente con un sistema de puestos, sin perjuicio de su conversión práctica en un mero sistema retributivo, en lo que no voy a entrar. Pero, junto a esa estructura corporativa general y ruptura de las escalas en la administración general, la Ley presenta al puesto de trabajo como un elemento básico de la organización y de cuyo análisis y clasificación ha de resultar una reserva en favor de cada cuerpo de funcionarios, al mismo tiempo que el resultado final ha de ser la confección de las plantillas orgánicas por cada centro y dependencia de la Administración del Estado y revisables cada cuatro años por cada Ministerio. En el fondo del sistema de clasificación de puestos de trabajo, en el artículo 53 de la citada Ley, se presenta una división más general que la corporativa que es la distinción entre cuerpos generales y cuerpos especiales, siendo clave en las bases de la clasificación, el punto 1 del artículo, en especial el apartado a) que dice Los puestos de trabajo de carácter predominantemente burocrático habrán de ser desempeñados por funcionarios de los Cuerpos Técnicos de Administración civil, Administrativo y Auxiliar. Los funcionarios de cuerpos especiales ocuparán los puestos de trabajo de su especialidad. Creo que se puede considerar que surge así una división más amplia que la corporativa que es la de la existencia de una administración general y una especial equivalente a puestos burocráticos y puestos de especialistas. Pero el apartado e) prevé que existan puestos que puedan ser desempeñados indistintamente por funcionarios de diversos cuerpos. No obstante, hay que exponer que la expresión "carácter burocrático" comprende tanto los aspectos jurídicos de la actuación administrativa (básicamente en lo que corresponde al procedimiento administrativo y conocimiento de la normativa correspondiente) como las técnicas de la gestión y administración en general.

Esta ordenación tiene un desarrollo complejo, pleno de problemas derivados de la lucha de poder entre los cuerpos de funcionarios, que acaba haciendo que ese apartado e) se constituya en el medio de configuración del ápice superior de carácter burocrático, de sus puestos, como de libre designación y clasificación indistinta y eliminando o haciendo ineficaz, al mismo tiempo, el apartado b) que establecía que en la clasificación de puestos reservados al Cuerpo Técnico de Administración se determinarán los que, por su mayor responsabilidad, deban ser desempeñados por funcionarios con diploma directivo. Cuestión que, para mí, significaba, en consecuencia lógica con el apartado a), la configuración de un directivo burocrático, que ocuparía los puestos superiores de conexión con el nivel político y con las políticas públicas. Diploma que fracasa por los propios intereses de los funcionarios del citado Cuerpo Técnico, que ya ocupaban estos puestos, pero inconscientes aún del efecto negativo que para ellos iba a implicar la clasificación indistinta que resultó de hecho en el nivel superior y que supone la inaplicación real o final de lo perseguido por la Ley, todavía más al llegarse al sistema de las Autonomías, en las que, al menos en la que conozco más directamente, la valenciana, los administradores generales de nivel superior, a fuerza de servir al centro político y sus intereses, pierden o prefieren perder la vertiente jurídica de su actuación, para simplemente gestionar los papeles, y remitir todo aspecto jurídico y de legalidad de los actos administrativos a los servicios jurídicos. Hecho en el que también contribuye el regreso importante de los especialistas a los puestos de carácter burocrático superior.

Lo que cabe recordar, ante lo comentado, es que, sin perjuicio de los cuerpos especiales y la aplicación de las categorías en ellos, el sistema y organización de la Administración general, antes de 1964, era el de dos escalas; es decir, de puestos de distintos niveles con sistemas de acceso diferentes, en esencia por antigüedad o mediante pruebas y  sin barreras  o exigencias de titulaciones académicas concretas, salvo excepciones. Con estos turnos de acceso y las distintas categorías, las dos escalas, constituían una serie de puestos a los que se ascendía sin que la titulación supusiera un límite, salvo en casos muy concretos de las categorías superiores. En este caso, pues, si no fuera por la desvirtuación de las categorías y su desvinculación del puesto de trabajo, para convertirse en un mero sistema retributivo y ascenso escalafonal, se podía decir que la carrera de un funcionario se correspondía con su ascenso en la escala a puestos superiores. Esta idea del puesto, como aglutinante de los factores de nivel, retribución y responsabilidad, determinantes de la "carrera" es la que trata de reponer la Ley de 1964, aboliendo el sistema de categorías como sistema de ascenso por antigüedad y remitiendo ésta a un factor de retribución por trienios, sin perjuicio de su valoración a efectos de la provisión de puestos de trabajo. Pero el nuevo sistema de puestos dependía de un análisis de cada uno para su clasificación o atribución corporativa y  configuración de las plantillas orgánicas.

Si el sistema establecido por el Estatuto de 1918 de categorías se desvirtúa, hay que decir también que el sistema de la Ley de 1964 tampoco llega nunca a ser una realidad y que las plantillas orgánicas no pasan de ser meramente provisionales. Ello no impide que la idea de los cuerpos generales adquiera peso y que junto con los cuerpos especiales constituyan un factor organizativo de la función pública española. De otro lado, también el puesto de trabajo se consolida como elemento estructural que formal y legalmente ha de conllevar una serie de acciones administrativas que los analicen y clasifiquen para estructurarlos en órganos administrativos y establecer los requisitos y condiciones para su provisión por los funcionarios o para la selección. Sea como sea el sistema se complica y alcanza al sistema retributivo, pues los puestos se han de clasificar en niveles de responsabilidad y de retribución a través de un complemento de destino que la propia ley establece, diciendo que corresponde a aquellos puestos de trabajo que requieran particular preparación técnica o impliquen especial responsabilidad. Pero en 1972 el Decreto 889 de 13 de abril desarrolla el sistema de complementos de los funcionarios públicos y es de resaltar, en especial por lo que afecta al citado nivel de destino, que incurriendo en una serie de irracionalidades que aún ahora se vienen arrastrando. Es indudable que el complemento de destino configurado por la ley no era general ni correspondía, por tanto, a todos los puestos de trabajo, el mismo Decreto en su artículo 2º reitera que corresponde a aquellos puestos que requieran particular preparación técnica o impliquen especial responsabilidad, pero en su punto 2 remite a un Anexo que establece 30 niveles  y unos puntos por nivel referidos a una mensualidad que van del 0,1 a los 6,0; puntos, que multiplicados por el valor en pesetas que acuerde del Consejo de Ministros a propuesta del de Hacienda, determinaban la cuantía del complemento; ello implica, pues, la generalización del complemento de destino a todos los puestos de trabajo. El número de niveles permanece con la Ley de 1984 y permanece hoy en tanto no se desarrollen completamente el actual Estatuto del empleado público y las leyes de desarrollo.

Este Decreto de 1972 nos evidencia, que el sistema  que debía ser resultado del análisis de cada puesto, no contaba con unos principios básicos legales y unas directrices claras y que las bases para la clasificación contenidas en el Decreto 865/1964, si bien podía proporcionar una descripción de puestos y una clasificación a efectos de las plantillas orgánicas y establecer unos criterios de racionalidad que podían dirigir al analista de puestos o a la Junta de Clasificación. Pero en cuanto a las consecuencias retributivas nada se establecía, por lo que el Ministerio de Hacienda toma el testigo en el proceso y el resultado es que todo el sistema previsto se convierte en un sistema retributivo por lo que es este factor, el retributivo y el del gasto, el que asume protagonismo, siendo todo el proceso previo una mera formalidad, llegando en lo sucesivo y una vez confeccionadas las plantillas orgánicas, a ser un sistema cuyos mecanismos devienen arcanos e incomprensibles, dando lugar a claras disfunciones y a agravios comparativos entre funcionarios en cuanto a la valoración de sus puestos y trabajo. La carrera retributiva y la completa irracionalidad de 30 niveles, que no son resultado de la realidad sino de fijar un complemento de destino o una retribución a todos los funcionarios, hacen que desaparezcan niveles por el camino y que en realidad, si no me equivoco, el nivel 8 sea el inicial para cualquier funcionario de nivel inferior. El sistema pues deja de ser de organización y estudio de la misma y de estructuración y se convierte en una forma de retribuir conforme a criterios de poder burocrático y complicidad política. De igual modo, a partir de 1984, el complemento específico que parece que nace para corregir lo acontecido y volver a un complemento retributivo de lo particular del puesto, de la dificultad técnica, de la dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad, acaba generalizado del mismo modo y, a través de la Ley de incompatibilidades, convirtiendo a prácticamente todos los funcionarios en incompatibles. Sin olvidar que, otra vez irracionalmente y en contra de la tan cacareada potestad autoorganizatoria de cada Comunidad autónoma, los treinta niveles se convierten en precepto básico.

Nada hay en el sistema de puestos que garantice una labor técnica y profesional de análisis y clasificación, es un sistema de retribución que contribuye a la desorganización y que de ningún modo garantiza los intereses generales y la racionalidad del gasto, es fruto de los intereses burocráticos, sindicales y políticos y nada más. Y las plantillas orgánicas, convertidas en meras relaciones de puestos, se transforman en el instrumento formal para conseguirlo y de ningún modo en el resultado de un trabajo serio, meditado, permanente, comprensible y de posible contradicción o juicio por terceros. Siendo duros en el juicio general creo que es posible afirmar que es un camelo y un simple medio de encajar a una persona en una retribución considerada subjetivamente o como resultado de la presión burocrática, sindicalista o política. Por eso el diseño de puestos es un mal, que sólo tiene como solución una terminante reducción en el número y clases de puestos o en la más fácil corporativización absoluta de la función pública acompañada de una simplificación también absoluta del sistema retributivo. El elemento racionalizador y de carrera que en principio representaba o debe representar el puesto, al no lograrse que el sistema se desarrollase en su pureza y por el tiempo que determinaba o exigía, se ha convertido en perturbador, de tal modo que el sistema de 1918 se puede decir que ahora resulta más racional, sobre todo si las categorías se conformaran del modo adecuado sin constituir sólo el sistema retributivo que son y ligándose completamente al puesto y a la experiencia, y los cuerpos, por sus funciones homogéneas, no pueden presentar 30 niveles de puestos, algunos ni siquiera dos, sobre todo los especiales. Además, un puesto puede requerir, fruto del trabajo de un funcionario, una determinada reclasificación y nivel y, posteriormente, llegar otro funcionario a su desempeño y destruir lo hecho, debiendo reclasificarse de nuevo, pero ahora hacia abajo, el puesto. En fin, el sistema se corrompió y la ley y sus complementos retributivos son la raíz de todo ello. El derecho, pues, al servicio de intereses espurios.