lunes, 21 de octubre de 2013

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La reforma de 1984. 2

En la anterior entrada, primera dedicada a la Ley 30/1984 de medidas para la reforma de la Función Pública, dos aspectos resultan destacables; uno el que, en principio, la clasificación de puestos de trabajo, a la que se considera la base sobre la que ha de articularse la auténtica carrera, queda limitada en su regulación a una simple orden para la realización de los estudios precisos y, otro, el de la creación de los grupos de clasificación acordes con los niveles de educación o formación académica, con los efectos que señalé.  Lo primero a considerar, para valorar la importancia de la clasificación, son los artículos 14 a 17 de la Ley que marcaban una serie de cuestiones que considero importantes, que contenían ciertas contradicciones u obligaban a consideraciones de orden técnico respecto del valor de las relaciones de puestos de trabajo.

El artículo 14 se refería a las dotaciones presupuestarias de personal y en él aparece el término de plantillas, de modo que se puede considerar que en la ley permanece este concepto pero en el sentido de plantillas presupuestarias y no como plantillas orgánicas, concepto sustituido por el de "relaciones de puestos de trabajo", aún hoy subsistente. El artículo establecía:

1. Las dotaciones presupuestarias de personal se distribuirán entre los programas de gasto de los distintos Centros gestores, de forma que se garantice el necesario equilibrio entre los medios materiales y humanos asignados a cada uno de ellos.
A estos efectos serán previamente informadas por Comisiones de análisis de los de los programas alternativos de gasto, constituidas por representantes del Ministerio de Economía y Hacienda, del Ministerio de la Presidencia y de los demás Departamentos ministeriales.
2. Los programas de gasto de los Presupuestos Generales del Estado deberán incluir el coste de todos los puestos de trabajo asignados a cada uno de ellos y por cada uno de los Centros gestores.
3. Las plantillas de los diferentes Cuerpos y escalas de la Administración del Estado , así como las del personal laboral, serán las que resulten de los créditos establecidos en la Ley de presupuestos.
4. Las Comunidades Autónomas determinarán en sus respectivas Leyes de Presupuestos las plantillas de todo su personal.
5. Las plantillas y puestos de trabajo de todo el personal de la Administración Local se fijarán a través de su Presupuesto.

Si bien podía detenerme aquí y analizar el contenido del artículo, antes creo que conviene reflejar, al menos el punto 1 del artículo 15 de la Ley que decía:

Las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado incluirán para cada uno de ellos, en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos, las retribuciones complementarias que tengan asignadas y los requisitos exigidos para su desempeño. Estos requisitos serán determinados por el Ministerio de la Presidencia, a propuesta de los Ministerios correspondientes, "debiendo especificarse aquellos puestos que, en atención a su naturaleza, se reservan a funcionarios públicos". Este punto subrayado en negrita fue posteriormente declarado inconstitucional al entender que la especificación constituía una reserva de ley y modificado todo el artículo por Ley 23/1988.

Vistos estos preceptos, quizá la primera conclusión es que no existe en ningún caso una vinculación o relación formal con la clasificación de puestos de trabajo, con lo que lo lógico es plantearse cómo y cuándo se incluyen esos datos que corresponden a las relaciones de puestos de trabajo y cuál es el procedimiento de su formación y de los análisis que corresponden en cada caso. Creo que ante el artículo 14 y la vaguedad del 15.1 y la remisión a futuros estudios respecto de  la clasificación de puestos, cabe concluir el claro protagonismo del proceso presupuestario y del Ministerio competente en la materia de Hacienda. El artículo 15 no tenía carácter básico, pero es en su modificación por la Ley 23/1988 cuando en su nueva redacción un punto 1 d) establece que la creación, modificación, refundición y supresión de puestos de trabajo se realizará a través de las relaciones de puestos de trabajo, lo que introduce factores nuevos a la hora de analizar el artículo 14. Analizo pues el artículo 14 punto por punto, siendo preceptos básicos para el resto de Administraciones públicas sólo los puntos 4 y 5, y el resto supletorios en su caso.

De este modo, lo básico para la Ley es que las Comunidades Autónomas fijarán sus plantillas de su personal en sus respectivas Leyes de Presupuestos y la Administración local las plantillas y los puestos de trabajo. Por lo tanto, si esto es lo único básico en la materia, ¿Cómo queda toda la historia de la clasificación de puestos y sus relaciones? Naturalmente al arbitrio que las leyes de las Comunidades Autónomas de desarrollo de la Ley de 30/1984 en cuanto regularan el mismo sistema que la ley estatal. Pero al no ser básico y no decirse hasta la modificación de 1988, y sólo para el Estado, que la creación, modificación, etc. de puestos de trabajo se realizará a través de las relaciones puestos de trabajo, lo cierto es que, sobretodo en buena parte de la Administración Local, pese a las leyes autonómicas, se ha funcionado sin  relaciones de puestos de trabajo y sólo a través de los presupuestos. Al efecto hay que tener en cuenta que los tres primeros puntos del artículo 14 (repito, no básicos) ligaban igualmente el proceso a los presupuestos generales. Así el punto 1 nos decía que las dotaciones  presupuestarias del personal se distribuirían entre los programas de gasto de los Centros gestores equilibrando los medios materiales y los humanos. Luego hay que pensar que eran estos programas de gasto el instrumento para fijar no sólo las dotaciones presupuestarias sino los medios humanos necesarios, como hay que entender que confirma el punto 2 al exigir que cada programa incluyera el coste total de los puestos de trabajo asignados a cada uno. Del mismo modo, el punto 3 nos decía que la plantillas de los diferentes Cuerpos, escalas y personal laboral de la Administración del Estado serán las que resulten de los créditos establecidos en la Ley de Presupuestos.

Quiero hacer notar que aquí se conserva el concepto de plantilla ligado al presupuesto y que, por tanto, el instrumento de las relaciones de puestos de trabajo no se presenta como la base para determinar las dotaciones presupuestarias ni se conecta con los programas de gasto. Del mismo modo que en 1964 aparecían sin conexión las plantillas orgánicas y las presupuestarias hoy aparecen desconectadas las relaciones de puestos y los presupuestos. La verdad es que cuando más profundiza uno en estas regulaciones y atiende a la falta de concreción de los procedimientos de análisis y clasificación de puestos más se entiende que el sistema se reduzca a un mero formalismo sin base técnica real y se centre en la consecución de los créditos necesarios. Es un sistema mucho mas fácil que definir los mencionados procedimientos y establecer una estructura encargada de llevarlos a efecto y al no aparecer base alguna de la forma en que se llega a clasificar un puesto, el sistema es más difícil de ser anulado ante la justicia por contrario a unos principios previos o a una racionalidad también previamente establecida. El análisis de puestos de trabajo y su clasificación empieza a presentarse como uno de los mitos de la gestión del personal de las Administraciones públicas, al menos en cuanto a elemento de racionalización, ordenación y eficacia, para transcurrir por caminos muy distintos y menos racionales. Pero aún así, lo cierto es que el Estado y sobre todo las Comunidades Autónomas tenían como problema básico el fijar las retribuciones de los funcionarios de acuerdo con el nuevo sistema, lo que llevo a que realmente la clasificación y las relaciones de puestos fuera un tema general en la Administración pública y a un sistema particular de clasificar los puestos, siguiendo el ejemplo de la administración estatal que contrata con Hay Ibérica S.A. la valoración y clasificación de los puestos de trabajo. Respecto al proceso que condujo a esta contratación se puede ver lo dicho por Luis Fernando Crespo Montes en su libro La función pública española 1976-1986. De la transición al cambio. Especialmente  a partir de su página 192. En ello y en mi experiencia particular me basaré para mi siguiente entrada y comentario al efecto y al de la valoración de las relaciones de puestos de trabajo como instrumento.

No hay comentarios:

Publicar un comentario

Translate

Entrada destacada

Mucho he escrito en el blog en relación a las políticas públicas y sus muchas facetas y, sobre todo, del papel que la Administración juega ...

Entradas más vistas