miércoles, 6 de noviembre de 2013

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: Los sistemas de clasificación en 1984

En las anteriores entradas hemos visto que la Ley 30/1984 respecto de la clasificación de puestos de trabajo ordenaba la realización de los estudios que fueran precisos para la misma y en su articulado, si bien se regulan las relaciones de puestos de trabajo, no hay, por tanto, uno específico que regula la clasificación o introduzca pautas para su realización. No se sigue, por ejemplo, ninguna de las pautas que en la Orden de 28 de abril de 1967 marcaba según vimos en esta entrada y que, se supone, pudo ofrecer alguna experiencia. Sin embargo, la disposición transitoria sexta, en su punto 1 establecía lo siguiente:

1. En el plazo de seis meses, a partir de la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, el Gobierno procederá a realizar la clasificación de las funciones desempeñadas hasta ese momento por el personal contratado administrativamente por la Administración del Estado.
La clasificación determinará los puestos a desempeñar, según los casos, por funcionarios públicos, por personal laboral y por personal en régimen laboral temporal.
De la citada clasificación podrá deducirse la ampliación o disminución, en su caso, de las plantillas de funcionarios públicos o de personal laboral.
Si consideramos pues esta disposición y la declaración en la exposición de motivos de la Ley de que el sistema de retribuciones se tenía que basar estableciendo con claridad una primacía importante para aquellas que van ligadas al desempeño de puestos de trabajo, resultaba que la clasificación de puestos de trabajo en realidad era perentoria, no sólo por el caso de la disposición reflejada, sino porque los funcionarios esperaban el nuevo sistema retributivo y las Comunidades Autónomas, hasta entonces limitadas en sus posibilidades de regular su función pública, tenían todavía más necesidad de regular el sistema retributivo y la carrera funcionarial, debiendo,  además, en teoría, que recibir funcionarios de los ministerios o de la administración estatal periférica, que percibían unas retribuciones en el Estado que no podían disminuir. La clasificación en realidad no podía depender de los citados estudios. De ahí que se iniciará un proceso para realizar las clasificaciones que disponía la transitoria para cumplir en seis meses, primero en el Estado y casi simultáneamente en cada Comunidad Autónoma, al mismo tiempo que se emprendía el establecimiento de un sistema de clasificación para retribuir a los funcionarios de acuerdo con la nueva Ley. Este proceso en el Estado se origina ya con anterioridad a la Ley, pues como vemos en la página 195 del libro de Luis Fernando Crespo, La función pública española 1976-1986: de la transición al cambio, el día 29 de febrero de 1984 los Secretarios de Estado  para la Administración Pública y el de Hacienda decían en una carta a los subsecretarios ministeriales que se había puesto en marcha una actuación encaminada al análisis y clasificación de puestos de trabajo, mientras que por esas fechas publicaba una resolución de la Dirección de Gastos de Personal del Ministerio de Economía y Hacienda convocando un concurso para la realización de los trabajos de descripción y valoración de puestos de trabajo en la Administración española. En la siguiente página del libro pueden verse las actividades que comprendía el contrato que finalmente se realizó con Hay Ibérica S.A., empresa que al hilo de este proceso estatal consiguió mas contratos en otras Administraciones, como es el caso de la Generalidad Valenciana.
El análisis de puestos no se realizaba sobre la totalidad de puestos de trabajo, sino sobre una muestra y se incluía la formación de un equipo de funcionarios en las técnicas de análisis de los puestos de trabajo. Sin embargo, conozco que en 1965, nada más finalizar el curso de formación en el centro de Alcalá de Henares, en el BOE se convocaban unos cursos para la formación de analistas de puestos de trabajo, de los que en ese año de 1984, como Director de la Función Pública de la Generalidad Valenciana, traté de obtener información y contenido, sin que en el INAP constaran o se conocieran los antecedentes. En consecuencia, las pautas o método para la clasificación fueron las que la Hay introdujo y que constan en las páginas 198 y 199 del libro citado y en los que, según pude comprobar, el peso de la magnitud económica, en particular el presupuesto que se administraba, era bastante importante, lo que no era un factor favorable para el sector burocrático de la función pública o puestos de carácter jurídico o jurídico -administrativo, lo que provocaba reacciones contrarias al sistema. Lo mismo en cuanto al factor de la toma de decisiones, las cuales formalmente residen en el sector político de la Administración.
Hay que tener en cuenta que se trataba de acercar las retribuciones del sector público a las del sector privado, pero también que la Hay no era una empresa especializada en una administración pública burocratizada o de régimen jurídico administrativo que tanto peso tiene en cuanto es la vinculada al ápice político y a las políticas públicas y el derecho. Particularmente creo que se tenía que haber profundizado en los criterios que se consideraban en la Orden de 28 de abril de 1967, sin perjuicio de la aplicación de otros criterios cercanos a los de las empresas privadas en los organismos públicos de carácter empresarial o societario.  Pero las críticas al sistema y el debate interno se pueden ver al detalle en el libro de Luis Fernando Crespo de la página 202  y siguientes. No obstante destaco estos tres párrafos (página 206) que son parte  de un informe de la Secretaría General Técnica  Y Dirección General de Servicios del Ministerio de la Presidencia:

Si la toma de datos ha sido notoriamente deficiente, la evaluación de los puestos no podía evidentemente tener la necesaria calidad. pero lo absurdo de los resultados obtenidos no deriva solamente de la deficiencia de los materiales preparatorios. Otros dos factores de importancia han influido en la distorsión de las valoraciones.

Lo primero que una sumaria observación de las valoraciones es la escasa manipulación de las mismas. Todos los cargos responsables de la política financiera y de la función pública han resultado notoriamente sobrevalorados. Los puestos de estudio y de concepción política han sido objeto de severo castigo. Puede que ello se deba al natural deseo de una empresa de agradar a sus clientes más directos, pero queda la sensación de que las valoraciones han sido ampliamente retocadas.

El otro factor distorsionante deriva de que el método "Hay" está exclusivamente destinado a evaluar los puestos de trabajo de la empresa privada. Los elementos de valoración se dirigen a captar el fenómeno de quien aporta más o menos a la obtención de beneficios, es decir, quien hace ganar más o quien, en su caso, gasta más. No es necesario entrar en disquisiciones para demostrar que este método, aplicado a la realidad de cualquier Administración pública, no puede dar sino resultados aberrantes.

Estos párrafos evidencian la tensión creada en el seno de la Administración estatal y los diferentes criterios que sobre el administrar público y el privado existe entre funcionarios y en el seno de la teoría de la administración pública.  
De otro lado, se plantea la cuestión de conocer hasta qué punto en el Estado se crearon y subsistieron los equipos de analistas y clasificadores que se formaron por la Hay, o si ni siquiera se formaron, pero sí hemos de considerar el caso valenciano, en el que el equipo que se creó fue amortizándose poco a poco y superado por el procedimiento habitual de negociación sindical, propuestas de los secretarios generales y negociación con Hacienda. Las relaciones de puestos de trabajo no son la consecuencia de un proceso permanente de estudio de la organización, sino un sistema politizado y burocratizado, en el sentido de ser fruto de los poder de los altos funcionarios que ocupan los puestos superiores de la Administración burocrática y de la participación e intereses de los sindicatos mayoritarios. Esta es la situación real hasta que se produce la nueva reforma del Estatuto Básico del empleado público, del que hay que tratar en próximas entradas.





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