viernes, 26 de agosto de 2016

FUNCIONAR COMO LA EMPRESA PRIVADA O APLICAR SUS TÉCNICAS

Una de las constantes en los estudios o análisis de la Administración pública, es la de considerar que su funcionamiento debe acercarse al de la empresa privada, lo que se une a la crítica sobre su lentitud y burocracia, entendida ésta como el exceso de papeleo y de trámites y procedimientos complejos. La propia consideración de la Administración pública en el Derecho administrativo parte de destacar que puede actuar como persona privada y como pública, lo que dio pié a la teoría  de su doble personalidad. Por estas razones y, realmente, por la diversa actividad que una Administración pública ha de realizar, el derecho que regula su organización prevé distintas formas para ésta. Todo ello, además, se predica en aras de la eficacia y mejor gestión. No obstante, hay mucho que meditar en torno a esto, como demuestra que sea en las organizaciones o instituciones públicas que actúan conforme a derecho privado donde los casos de corrupción  proliferan.

Y es que una cosa es gestionar al modo propio de una empresa y otra es serlo. Y en esto influye claramente el carácter y proveniencia de los fondos y del presupuesto de la organización consiguiente. No voy a repetir aquí todo lo que el derecho español y europeo establece en la conceptuación de lo que es un organismo público. Lo que pretendo es mucho más simple. Es exponer, apoyándome en algunos párrafos de Von Mises, el punto  que marca la diferencia más absoluta entre lo público y lo empresarial privado: el beneficio como fin.

Von Mises en su obra Bureacracy trata de presentar precisamente, siempre ocupado de sus análisis del capitalismo y del socialismo, la diferencia entre la empresa y la gestión burocrática y entre la gestión empresarial y la pública. Transcribo un párrafo en el que marcando las diferencias, nos apunta algo esencial, el empezar por una investigación de los métodos en uso en cada una de estas clases de gestión. En concreto dice:

We want to know what the two systems in question are, how they work, and how they serve the needs of the people. In spite of all the vagueness in the use of the term bureaucracy there seems to be unanimity with regard to the distinction between two contrary methods of doing things: the private citizens’ way and the way in which the offices of the government and the municipalities are operated. Nobody denies that the principles according to which a police department is operated differ essentially and radically from the principles applied in the conduct of a profit-seeking enterprise. It will therefore be appropriate to begin with an investigation of the methods in use in these two classes of institutions and to compare them with each other. Bureaucracy, its merits and its demerits, its working and its operation, can be understood only by contrasting it with the operation of the profit motive as it functions in the capitalista marketing society.

Es evidente, pues, para Ludwig von Mises, que existe una diferencia clara entre las formas de actuar en el sector privado de la sociedad y en el público y cómo el beneficio juega en el primero un papel esencial,; tampoco puedo abordar todas las otras diferencias, como lo que podemos llamar la dictadura del consumidor o su papel esencial en el sistema, ni en todos los métodos para influir en sus gustos y demandas. La dependencia del beneficio de la conducta de los consumidores es, podíamos decir, una ley de mercado y éste es el motor del sector privado. En cambio, en el campo de lo público, de la satisfacción de los intereses generales, no podemos decir que sean el beneficio o el mercado sus motores. No es esto lo que marca el derecho público, no es esa su dogmática, y el beneficio, en su sentido económico de ganancia, no es el fin, sin perjuicio que según fines a perseguir y tipo de organizaciones existentes, pueda darse o, incluso, formar parte de un objetivo.

Como el interés general es un concepto abstracto cuyo contenido es, en cierto modo inaprensible, siendo en cambio, directa o indirectamente, el fin general de toda organización pública, su concreción sigue todo un procedimiento que no se rige por leyes del mercado, sino por la acción política y el Derecho; son los poderes públicos y las leyes los que con su actividad lo concretan y especifican en cada campo o materia. De este modo, el Derecho, la ley (que el otro día consideraba en términos de potencia-posibilidad) los que señalan los fines e intereses públicos que han de cumplirse por las Administraciones públicas. En este sentido, pues, el derecho, leyes, reglamentos, instrucciones, siempre con referencia legal y jurídica previa, son, o deben de ser, la guía de la acción política y administrativa pública y de ahí que el contenido del artículo 9 de la Constitución española, por ejemplo, nos refiere el sometimiento  a Derecho de todos los poderes públicos y de los ciudadanos (equivalentes al cliente o consumidor del campo privado) diciendo que están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Formalmente, pues, es aquélla y éste los que limitan y marcan la "producción pública" y el ciudadano está también sujeto a ambos. Un sistema y unos procedimientos infinitamente más complejos que los de la empresa privada. Cualquier funcionario y cualquier cargo público puede comprenderlo. Von Mises, en cambio cuando se refiere a los gestores o managers de la empresa privada dice:

There is no need for the general manager to bother about the minor details of each section’s management . The managers of the various sections can have a free hand in the administration of their sections’“internal” affairs. The only directive that the general manager gives to the men whom he entrusts with the management of the various sections, departments, and branches is: Make as much profit as possible. And an examination of the accounts shows him how successful or unsuccessful they were in executing the directive.

Y un poco más adelante:

The only instruction required is self-understood and does not need to be especially mentioned: seek profit. Moreover, most of the details can and must be left to the head of every department.

Al entrar en este punto y en la autonomía y responsabilidad consiguiente que apunta y en la real única instrucción por la que se rige el gestor privado, nos situamos ante la que corresponde al cargo público y los altos funcionarios y, formalmente, encontramos que el derecho administrativo, no sólo regula los intereses públicos, sino que señala, incluso, los procedimientos y formas de gestión y organización y los casos en que proceden una u otra. La autonomía formalmente no existe y sólo cuando la norma administrativa no señala nada, el gestor público puede emplear las técnicas de gestión que crea convenientes. Siempre de acuerdo con los principios generales de gestión y organización del sector público y de la eficacia (que es la eficacia del fin o interés publico concreto) y de la eficiencia, que supone una conexión con el menor gasto público. De otro lado, el sistema de responsabilidad, o bien es política, o bien está sujeta a su ajuste a la ley o no y, sobre todo, al sistema de responsabilidad patrimonial establecido en las leyes y al régimen disciplinario correspondiente, sin perjuicio de la penal que pueda existir.

En el blog ya me he referido a los organismos públicos y en qué casos cabe organizarse conforme a las formas del sector privado y, en esencia, hay que decir que es cuando hay que actuar en el mercado como un particular más y cuando lo que se produce es un bien que se obtiene en aquél o través de él y sus procedimientos. Por lo tanto, son posibles las formas privadas de gestión, pero la organización correspondiente sigue siendo un organismo público y una administración pública, salvo que se rija completamente por las leyes del mercado y no dependa plena o mayoritariamente del presupuesto público. ¿Por qué, pues, esta cuestión del funcionamiento como una empresa ha adquirido tanta importancia?

Ante la carencia de una verdadera tecnoestructura en las  administraciones públicas, que comprenda a sus escuelas y sistemas de formación de funcionarios, las escuelas dedicadas a la gestión de empresas adquieren su importancia y, por su propio carácter de empresas que se rigen por el beneficio, tienen como posible cliente a las Administraciones públicas y les ofrecen su producto y técnicas de gestión al uso en el sector privado y que puede ser de aplicación en el público, creo que el factor principal en el auge de "lo privado" es el de los cargos políticos, cuyos esquemas y consideración del rendimiento, parte de valores distintos del de los funcionarios de carrera. El partido, la política, les exige un rendimiento y eficacia, en un tiempo diferente del de la administración pública propiamente dicha y de sus funcionarios y esta presión a la que se ve sometido le hace reclamar respecto de un sistema de gestión en el que los límites o trámites legales, considerados meramente burocráticos, se vean eliminados y, al mismo tiempo, quiere que las personas de él dependientes sean tales y no funcionarios "cerriles" cuya principal referencia es la ley y el reglamento existente y que no acaba de entender, si él a su vez no procede de la función pública. Y, entonces, en nombre de la eficacia, la responsabilidad, la autonomía y el cumplimiento de sus objetivos, reclama formas de gestión propias de una empresa, sin cortapisas jurídicas, con autonomía y con personal de confianza y también la contratación de la gestión o planificación en una empresa privada que no le oponga resistencia, ni le alegue el derecho como problema. Y es así, como el sistema de derecho administrativo se resiente y con él el sistema público de garantías, cuya base principal es la función pública de carrera. Y es así como no importa tanto la eficacia de la ley, sino su simple dictado y aprobación y es así como las políticas públicas son ineficaces o no existen medios o recursos para su eficacia. El "beneficio" del cargo político se cumple con la apariencia de eficacia o con una eficacia de un signo político particular o individual o, incluso de partido, pero no de interés general. Y, además, con esta formas de eliminación de los límites que marca el derecho administrativo y sus principios de garantía y defensa de los intereses públicos que recoge el ordenamiento jurídico, es como se abre el sistema general que preside la corrupción actual y la perdida del sentido de Estado. Mientras se predican reformas y más reformas, que son igualmente producto de un sistema de propaganda, de falso rendimiento político y producción vana, cuando lo que hay que proclamar es la vuelta al régimen jurídico del Derecho administrativo y público, en sus elementos y principios esenciales. Todo lo había dicho ya, pero bueno es insistir y, sobre todo, distinguir lo principal de lo accesorio y lo nuclear de lo complementario.

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