lunes, 3 de julio de 2017

LA DEFENSA DE LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS. SUS FORMAS: II EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En la anterior entrada quedaba manifiesto que la primera forma de defensa de los derechos de los ciudadanos eran los Tribunales de Justicia y al hacer referencia al sistema diseñado por la Constitución y tratar en realidad de referirme a la defensa que los ciudadanos pueden tener frente a la actuación de las Administraciones públicas ya ponía de manifiesto que el artículo 106 encomendaba a los Tribunales el control de legalidad de la actuación administrativa pública y de su sometimiento a los fines que la justifican. Y es que el sistema español en este orden lo es de régimen jurídico de derecho administrativo y jurísdicción contencioso administrativa. Y todo deriva, precisamente, de la importancia que la Administración pública representa en nuestro Estado de Derecho y en su eficacia y de que la actividad administrativa pública influye plenamente en los derechos de los ciudadanos, en los generales y en los subjetivos, y ella subordina a éstos a los derechos e  intereses generales que a través de las leyes quedan definidos como intereses públicos a ejecutar y cumplir. Pero no sólo actúa subordinando los derechos a estos intereses generales, sino que éstos determinan que la concreción de muchos de los derechos de los ciudadanos se realice previa una actuación de la Administración pública que los encarna como derechos subjetivos particularizados y personalizados. Mucho derecho es obra de la actuación administrativa y ella así sobrepasa el papel normal de cualquier otra administración, incardinándose como poder público. Al ser poder es fuerza y es coacción y al estar subordinado a la ley, al ordenamiento jurídico y al Derecho, necesita que existan vías y formas por las que los ciudadanos puedan defenderse de esta actuación y de las ilegalidades y abusos de los políticos y de los funcionarios. Por eso hoy, entraré a examinar lo que nos ofrece la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, como garantía para el ciudadano y forma de la defensa de sus derechos, que en este caso es previa a la defensa judicial, pues hay que tener en cuenta que es lo formal, pero que ésto es la ley que ha de ser cumplida y derecho, pues, de los ciudadanos.
Lo primero que la ley 39 citada nos proporciona, en su Introducción, es decirnos que la esfera jurídica de los ciudadanos se halla protegida frente a la actuación o acción de las Administraciones públicas a través de una serie de instrumentos tanto de carácter reactivo, entre los que destaca el sistema de recursos administrativos o el control realizado por jueces y tribunales, como preventivo, a través del procedimiento administrativo, que es la expresión clara de que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, como reza el artículo 103 de la Constitución. Vemos que el procedimiento administrativo se define como instrumento preventivo y los recursos administrativos como reactivos. Se puede decir que ante la Administración el ciudadano dispone de dos fases para defender o señalar su derecho, una previa a la resolución que es el procedimiento administrativo en sí y otra posterior a la adopción de la resolución que le permite reaccionar ante ésta, y que son los recursos administrativos.

Pero además también nos dice que la reforma se articula en dos ejes fundamentales las relaciones "ad extra" y "ad intra" de las Administraciones públicas y expone:  Para ello se impulsan simultáneamente dos nuevas leyes que constituirán los pilares sobre los que se asentará el Derecho administrativo español: la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.
Esta Ley constituye el primero de estos dos ejes, al establecer una regulación completa y sistemática de las relaciones «ad extra» entre las Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan actos administrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los interesados, como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa. Queda así reunido en cuerpo legislativo único la regulación de las relaciones «ad extra» de las Administraciones con los ciudadanos como ley administrativa de referencia que se ha de complementar con todo lo previsto en la normativa presupuestaria respecto de las actuaciones de las Administraciones Públicas, destacando especialmente lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera; la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
A estas relaciones ad extra, a través de las cuales los ciudadanos también pueden intervenir respecto de sus derechos e intereses, no me voy a referir aquí y sería necesario un análisis individualizado y detenido y por no tener los mismos efectos jurídicos y de defensa que mantiene el procedimiento administrativo que supone la participación en un proceso jurídico. No obstante, sí hay que destacar que como tal medio ad extra se considera en el artículo 105 de la Constitución la audiencia a los interesados en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas, pero distinta de la audiencia que regula el artículo 82 de la Ley 39/2015, trámite esencial e importantisimo a los efectos de la defensa del interesado y estratégico cara a la vía judicial, según cual sea el comportamiento de los funcionarios públicos y su mayor o menor buena fe.

En definitiva, el procedimiento administrativo es derecho administrativo que al nacer como garantía de los derechos de los ciudadanos, constriñe a la Administración y a sus autoridades y funcionarios y éstos han de, desde mi punto de vista, tener, en ese sometimiento pleno a que les somete la Constitución, hechos suyos e imbuidos los principios que rigen ese procedimiento, sus garantías y trámites. El primer conocimiento jurídico exigible a cualquier funcionario es el del procedimiento administrativo y sus principios. Su desconocimiento es pues inexcusable y su incumplimiento culposo o tendencioso puede ser tachado de prevaricación.

Además, siendo pues el procedimiento administrativo la ley que regula la actividad jurídica de la Administración pública como agente productor de derecho, es la norma y las reglas que por excelencia la definen como el elemento garante que se considera que es el Derecho administrativo y, en consecuencia, el equilibrio de un sistema jurídico de Derecho administrativo exige que la primera defensa del ciudadano sea la Administración pública. Si lo es, si actúa conforme a la legalidad, el sistema funciona y se equilibra y la justicia se produce sin necesidad de llegar a los tribunales. ¿Retórica? ¿Utopía? No, simplemente lo que el derecho nos define, lo que exige. Por ello, tal como ya he dicho en ocasión anterior, los ciudadanos han de ser conscientes de la gran importancia que tiene una regulación adecuada de la función pública y de la selección y formación de los funcionarios públicos y su acceso a los puestos superiores de la organización, hoy ocupados por designación política. Pero es que esta misma exigencia corresponde respecto de quienes nos han de gobernar o gobiernan, siendo la función pública el apoyo técnico y jurídico que necesitan para hacerlo conforme a Derecho. La ley no nos ofrece una definición de la Administración pública pero la configura plenamente al regular su actividad, funciones y trámites.

La mayor corrupción, es pues, desvirtuar el procedimiento administrativo, convirtiéndolo en una tramitación destinada a retrasar los efectos de la justicia o incluso a confundir a los tribunales. Y cuando se hace, cuando el procedimiento administrativo y la Administración pública no son la garantía legal establecida, el sistema judicial se ve afectado plenamente y el jurídico también, atiborrando de causas a los tribunales, bajando el nivel de preparación de los jueces, retrasando los procesos y haciendo lenta e ineficaz la Justicia y quebrantando el Estado de Derecho. Ello implica una podredumbre total del sistema. En ello no hay beneficio social alguno, si bien haya ganancia de pescadores.

En efecto, la Ley regula en su Título II la actividad de las Administraciones Públicas y mi actividad en las siguientes entradas será la de destacar los derechos que en favor de los ciudadanos se establecen en este orden y como obligaciones de aquéllas

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