UNA PRESIDENCIA FUERTE ES UNA ADMINISTRACIÓN PUBLICA FUERTE

Opino que en la organización de nuestra Administración pública hay hoy una cuestión latente que se manifiesta en las variaciones que se producen entre el poder del Ministerio de Hacienda y el de la Presidencia del Gobierno respecto de la Administración pública en general y de la Función pública, según las políticas respecto de la administración pública, su organización y las políticas de personal radiquen en un ministerio o departamento ubicado o dependiente de la Presidencia del Gobierno o en el Ministerio de Hacienda. Según cuál sea la estructura adoptada creo que queda manifiesta la importancia que se otorga a la Administración pública y cuál va a ser su papel en la gestión de las políticas públicas y si existe una Presidencia que piensa más en las políticas electorales o en la administración eficaz de cada política, que conduzca finalmente al triunfo electoral por la eficacia. Desde mi punto de vista, la visión electoral cortoplacista y el alejamiento del Presidente de los problemas directos de la gestión constituye un error y debilita seriamente el poder del Estado. Nuestra actualidad es que el Ministerio de Hacienda se ocupa hoy, en un segundo nivel, de la política de administración pública y de personal, con una previa etapa en la que, con el fin de eliminar responsabilidades presidenciales o el desgaste del presidente, se creó un Ministerio de Administraciones públicas, apoyado en la aparición de las Comunidades Autónomas y en la existencia de las entidades locales. Voy a hacer un poco de historia para analizar las consecuencias de que sea o no la Presidencia del Gobierno la que lleve a cabo las políticas de administración pública, organización y personal.

ORGANIZACIÓN DIRECTIVA MINISTERIAL Y SERVICIOS COMUNES

En este blog vengo haciendo referencia continua a la organización de las Administraciones públicas y a la administración general. Vistas las veces en que la falta de organización o la desconsideración de la misma está presente en las decisiones políticas y administrativas resulta inevitable preguntarse ¿quién o quiénes son los responsables de la organización en la Administración pública? De otro lado, también ha sido objeto de mucha reflexión y puntualización lo que, desde mi punto de vista, es un directivo en las Administraciones públicas. También hay que decir que esta cuestión depende, claro está, de la estructura de cada una de nuestras Administraciones públicas, si bien considero, que sin perjuicio de la particularidad de los entes locales, la Administración del Estado es el paradigma o referencia básica al efecto, puesto que, sin duda de ella nace o resulta reflejo la de las Comunidades autónomas. Por ello, en las líneas siguientes voy a analizar cómo es esta organización en la Administración del Estado, desde la perspectiva legal y formal, sin que ello sea obstáculo a que haga referencia a la situación de hecho o a las consecuencias de no seguir el modelo formal. La reflexión se va a hacer partiendo de la Ley 6/1997 de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de lo que tengo dicho en el apartado B) del número 1.1 del Capítulo IV de mi obra abierta y en construcción Juridicidad y organización en la Administración pública española.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL SIMPLE CIUDADANO IV

De las cuestiones apuntadas en las tres anteriores entradas dedicadas al tema de las relaciones de los ciudadanos con la Administración pública queda por hacer referencia a la información y la inactividad administrativa, siendo posible también que nos ocupáramos de la participación, pero este es un punto que merece un tratamiento singular. En el seno de estas cuestiones sí que cabe hacer referencia al silencio administrativo que tanto es inactividad como carencia de información. Creo que podemos decir que dos leyes estatales son las que nos pueden ofrecer mejor visión del tema y de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con Administraciones y gobiernos. Una la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y otra la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; al tema de la transparencia dediqué una entrada general y a la ley cuatro entradas más: aquí, aquí, aquí y aquí, donde el lector puede ampliar lo que hoy se puede decir respecto de la información y los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones públicas.

De la primera ley, la que se ocupa del procedimiento administrativo, creo que hay que destacar su artículo 35 cuyo contenido referido a los derechos de los ciudadanos es es siguiente:

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL SIMPLE CIUDADANO III

En la anterior entrada dedicada a este tema abordé la cuestión de las relaciones en el ámbito de los derechos fundamentales de un modo general, pero al tener que analizar los sectores y ámbitos restantes de los que señalé y que dije que están relacionados entre sí, llego al de los derechos subjetivos y se me plantean una serie de conceptos y matices en lo que afecta a su conexión o distinción en su caso con los derechos fundamentales y que creo que hay que apuntar, al efecto de que quede clara la naturaleza de las relaciones que hay entre Administración y ciudadanos en estos campos.

Quizá lo primero que cabe destacar o pensar es que los derechos fundamentales gozan o deben de gozar de la mayor protección y fuerza, pero lo cierto es que ya evidencié que su eficacia es relativa y que depende en mucho de la acción política administrativa y judicial. Cabe, pues, que los conceptos y matices sean abordados para que las relaciones en lo que respecta a los derechos subjetivos queden adecuadamente perfiladas. La idea o concepto del derecho subjetivo ya fue abordada por mí en esta entrada, pero ahora hay que evidenciar su relación con los derechos fundamentales y las diferencias de fuerza y poder que ofrece en las citadas relaciones.

PODER Y ADMINISTRACIÓN PUSILÁNIMES

Creo que los españoles no hemos asimilado la democracia o no sabemos lo que es, por mi experiencia puedo decir que pienso que vivimos siempre en el ámbito de la reacción. El desorden y anarquía de la II República desembocó en una Guerra Civil que ganada por la derecha da lugar a una dictadura cuyos principios son una reacción contra lo acontecido con anterioridad y las libertades se ven limitadas en favor del orden público y la "paz", lo que conlleva la inexistencia de democracia. Esta dictadura nos marca en muchos sentidos, no todos desfavorables, pero por lo que a mi comentario de hoy corresponde, principalmente porque el orden y las intervenciones policiales se asimilan por la izquierda, también como reacción, como una actitud franquista, facha y no democrática y la derecha y el centro derecha se arrugan y se acomplejan y pretenden ofrecer un ánimo dialogante y paccional, con el resultado de que el principio de legalidad se resiente, como ya he evidenciado permanentemente, y una cosa dicen las leyes y otras son las acciones para hacerlas efectivas, sobre todo cuando es precisa la intervención de las fuerzas del orden público. Viene esto a cuenta de la macrofiesta ilegal de Benagéber que paso a explicar.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL SIMPLE CIUDADANO II

En la anterior entrada destaqué, sin ánimo exhaustivo, algunos sectores en los que las relaciones de los ciudadanos con las Administraciones públicas podían desarrollarse con más frecuencia y al objeto de reflexionar cómo, en cada uno aquéllos, podían resultar este tipo de relaciones, sobre todo en el aspecto de las posibles quejas y reclamaciones; así enumere: los derechos fundamentales, los intereses económicos, los derechos subjetivos, la actividad prestacional o servicios públicos, la información y, finalmente, la inactividad administrativa. Sobre esto pues voy a tratar de realizar mi análisis, sin que tampoco ahora tenga previsto el consiguiente guión.

De dichos sectores, voy a comenzar por el denominado como actividad prestacional o servicios públicos, por la razón de que, normalmente, estas actividades son similares a las que se realizan por empresas privadas e, incluso, pueden prestarse en concurrencia con el sector privado; así como afectan o se prestan para todos o casi todos los ciudadanos, por su simple condición de tales. Basta con enumerar servicios tales o prestaciones como la sanidad, la educación y los transportes. En estos ámbitos el usuario presenta, más que en otros, esa condición de "cliente" a la que tan aficionada es la ciencia administrativa de corte americano y ciertas modas al uso. Son ámbitos en los que, además, desde el punto de vista jurídico, no sólo cabe encontrarse con múltiples quejas y reclamaciones, sino que en ellos las basadas en la responsabilidad adquieren peso, no sólo en el caso de la patrimonial y administrativa, sino que incluso se extiende al ámbito penal, según los casos. Por ello creo que se puede considerar que, en estos sector y ámbitos, el ciudadano tiene más armas a su disposición y que, en consonancia, los funcionarios y la Administración tienen una posición menos favorable, hasta el punto de que en el ámbito docente y en el sanitario se han llegado a formular contratos de aseguramiento respecto a su responsabilidad civil e, incluso, conozco casos de aseguramiento de la responsabilidad patrimonial administrativa. En este sector también

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL SIMPLE CIUDADANO I

Un enunciado tan amplio para una entrada de blog constituye una aventura y un problema ya que no es posible abarcar todos los puntos que pueden afectar a las relaciones entre los ciudadanos y la Administración. Ni siquiera ahora que empiezo a escribir sé respecto a qué cuestiones voy a hacerlo; simplemente, leyendo las quejas y reclamaciones de un ciudadano y vecino de mi barrio ante la Administración y el Síndico de agravios de la Comunidad Valenciana me ha venido a la cabeza la pregunta de si el simple ciudadano encuentra ante la Administración las mismas facilidades de diálogo y presencia que otros sectores, grupos o intereses organizados de la sociedad y la respuesta inmediata es pensar que no. Y a partir se esa respuesta, el problema que se me presenta es cómo desarrollar la entrada y sus reflexiones y comentarios.

Cuando me refiero al simple ciudadano lo hago pensando en aquél que sin apoyarse en grupos, profesión, pertenencia a partido político, o conocimientos y amistades, acude a las Administraciones públicas que intervienen en su vida, ante algo que le afecta o considera negativo para él y, por tanto. decide dirigirse a la Administración correspondiente, exponiendo el problema que le perturba y quejándose del mismo. Y en este momento, acude a mi reflexión el hecho de que esta situación, frecuente por supuesto, además, hoy, se produce, tal como ponía de manifiesto en mis últimas entradas, en una Administración tremendamente burocratizada por la creación de múltiples centros de poder político y unos servidores públicos que lo son a ese poder y cuya gestión lo es en favor del político, mientras que los servicios administrativos de gestión directa al ciudadano, descentralizados o desconcentrados no se han incrementado sustancialmente, me atrevo a decir desde los tiempos de Franco. Lo que supone que la descentralización ha sido más política que administrativa o de gestión y atención al público que ha cambiado el Ministerio por los departamentos de su Comunidad Autónoma o sea un centro de poder por otro. También, como en otra ocasión reciente ya he manifestado, todo ello influye en la formación de los funcionarios cada día menos jurídica, lo que significa que se pierda conciencia del Derecho administrativo y su conexión directa con los intereses generales y públicos. Lo que evidencia una crisis cuyas consecuencias no se han analizado plenamente pero que influye mucho en la situación que hoy afecta a nuestra sistema político y a nuestras Administraciones Públicas.

Ello conlleva que esa queja que el ciudadano realiza se produce en el centro del poder y es como una mosca molesta que disturba la "gran acción política" que se pretende hacer y la labor diaria de los "importantes" cargos políticos y sus servidores. Pero la Administración Pública no es sólo una organización al servicio del poder ejecutivo correspondiente y los miembros que lo componen sino que, como dicho propio poder, está al servicio de los intereses generales y toda acción política y administrativa se dirige a este fin, que en sí mismo es complejo, como complejos y varios son los intereses generales que incluso pueden entrar en conflicto. Sea como sea, los intereses que podemos considerar como más generales son aquellos que nos afectan como simples ciudadanos y en los posibles conflictos, pienso que lo normal es que los intereses que predominen o se impongan lo sea precisamente por ser más generales que otros y, al serlo, afecten a aspectos más fundamentales de nuestra vida. De otro lado, es lógico determinar que el destinatario normal y final de toda política pública sea el ciudadano, bien en su condición de tal, sin más calificativo, que como poseyendo cualquier otra condición particular que le corresponda por su actividad personal o pertenencia a grupos. Con todo ello, es lógico que la actividad administrativa incida claramente en las personas y que el derecho regule ampliamente la organización y acción de las Administraciones públicas creando un ámbito jurídico de derechos y obligaciones que afectan a ambas partes, Administración y ciudadano, y que se someten a procedimientos administrativos regulados por normas jurídicas. Creo que se evidencia en toda esta complejidad que la formación de políticos y funcionarios ha de estar en consonancia con ella y ser amplia en todos los sentidos y en particular en lo jurídico pues es el derecho el que regula toda la actividad y son los derechos de los ciudadanos el fin a cumplir. Todo ello da lugar a un cúmulo de relaciones varias con los ciudadanos que voy a intentar desmenuzar y analizar.

La actividad administrativa dirigida al ciudadano, pues, se nos ofrece en distintos campos que forman parte del contenido del Derecho administrativo y por ello, en los países que se acogen a este sistema, la Administración pública y dicho derecho se identifican, incluso cuando la actividad que se desarrolla sea equivalente a la que se realiza en el sector privado. Por ello, sin que el orden en que lo expongo tenga importancia significativa, la Administración realiza actividades y el ciudadano las recibe en sectores tales como: Los derechos fundamentales, los intereses económicos, los derechos subjetivos, la actividad prestacional o servicios públicos, la información y, finalmente, hemos de considerar que también afecta al ciudadano la inactividad administrativa y que es precisamente ella la que mayor número de reclamaciones y conflictos puede originar.

Esta enumeración, creo que define ya un poco cual sea el contenido de mis próximas reflexiones, teniendo siempre en cuenta la complejidad señalada y el posible conflicto entre estos campos y los distintos derechos de los ciudadanos. Dejo, pues, para posteriores entradas el continuar con el tema y tratar de analizar las posibles diferencia que cada sector de los enumerados puede producir en las relaciones entre los ciudadanos y la Administración pública.

FELICES NAVIDAD, AÑO NUEVO Y REYES

A TODOS LOS SEGUIDORES DEL BLOG, LECTORES Y AMIGOS UNAS MUY FELICES FIESTAS Y AÑO 2015

LOS CONOCIMIENTOS DE LOS FUNCIONARIOS EN LA ACTUALIDAD

En mí última entrada aludía a los servicios  de personal y a su función asesora respecto de los funcionarios y al hacerlo también me refería a los conocimientos que los funcionarios tienen respecto de sus derechos y ello me hacía pensar también en el nivel general de conocimientos que los funcionarios puedan tener del ordenamiento jurídico. En este aspecto hay que tener en cuenta que era esencial, y para mí lo sigue siendo, la diferenciación o división entre administración general y administración especial, que a partir de 1964 derivó en la creación de los Cuerpos generales, con sus ventajas e inconvenientes y en la disposición de que los funcionarios de cuerpos especiales se dedicaran al ejercicio de su profesión y no a las funciones burocráticas que se consideraban ya legalmente como propias y exclusivas de los generalistas o administrativos puros. De esto se ha escrito mucho en el blog. Entre esas funciones y conocimientos de los generalistas podemos considerar que forma un núcleo esencial el del Derecho administrativo, en especial el procedimiento administrativo y la legislación relativa a la función pública, general y común y la especial en cada caso. De este modo, los servicios de personal es normal que sean gestionados por funcionarios de administración general.

Esta situación hace que en aquellos departamentos superiores de cada Administración pública en los que existen cuerpos propios y especiales, los generalistas deban asesorar en derecho administrativo y en los aspectos de éste que afectan a los funcionarios especiales. Por tanto considero más disculpable que un especialista ignore algo del ordenamiento jurídico que le afecta que el que un generalista lo haga respecto del general administrativo o del específico del departamento en que sirve. Pero es que, además, hoy la señalada distinción y las finalidades que conllevaba la reforma de la función pública de 1965, han prácticamente desaparecido con la proliferación de Comunidades Autónomas y el consecuente predominio e influencia de la política sobre la gestión, de modo que los especialistas gestionan servicios administrativos y ejercen funciones burocráticas para las que no están preparados, con lo que éstas se reducen en amplitud e importancia y sus componentes jurídicos no se atienden en cada servicio, trasladando la función a otros servicios y formando una acumulación de pequeños conflictos y dudas que se produce en los servicios jurídicos o en las secretarias generales administrativas que están bien configuradas y con personal dispuesto a resolver los problemas, pues, en otro caso, la acumulación se produce sólo en los servicios jurídicos; los cuales, en buena parte de casos con las tendencias corporativas ya no cuentan con generalistas y pierden la experiencia en la gestión propia departamental. Esta pérdida de información especializada en la gestión y procedimientos administrativos propios no es sólo de los servicios jurídicos sino también general por la presencia burocrática de los especialistas. Pero también hay más aspectos a destacar y que trataré de exponer a continuación y que tienen algo que ver con las tendencias a considerar la gestión en sus aspectos de empresa privada.

LOS SERVICIOS DE PERSONAL Y LOS FUNCIONARIOS.

El llevar varios años jubilado es seguro que me ha hecho perder mucha perspectiva respecto de la actualidad de nuestra administración pública y de su realidad. De otro lado, es mucho el funcionario que más que realizar comentarios en este blog emite consultas que ya se ha dicho que no se admiten en él y que, en el despacho de mis hijos, tampoco pueden ser atendidas por vía electrónica o a través de la página web. Pero sí me llama la atención que muchas de estas consultas ponen de manifiesto que los funcionarios no conocen plenamente el ordenamiento que les afecta en sus derechos y obligaciones. De otro lado, dado que los primeros quince años de mi carrera funcionarial transcurrieron en delegaciones del Ministerio de Educación o de Educación y Ciencia, resulta que la materia principal o de más problemas de gestión de gestión que me correspondía era la relativa a la gestión de personal, básicamente del magisterio, y los servicios de personal o encargados de su gestión, no sólo realizaban los trámites correspondientes a las carrera e incidentes del personal, nóminas, licencias, permisos, etc., sino que asesoraban al funcionario al respecto y se le informaba en todos los sentidos.

Esta forma de actuar de los servicios de personal y la idea que se tenía de servicio al personal, no es que excluyera conflictos con él en el trato directo y en las consultas, cuando la respuesta no se ajustaba a sus intereses o deseos, pero lo que no recuerdo es que fuera necesaria la consulta a abogados o su intervención, la cual era escasísima y más bien cuando existían medidas o expedientes disciplinarios. Hoy, en cambio, la idea que se me ofrece es que los servicios de personal no realizan este servicio asesor y que las consultas molestan o se entiende que quien pregunta está obligado a saber y que no merece respuesta. El personal administrado parece el enemigo. No digo que sea así, pero los casos que se consultan, al menos, ofrecen la idea de que el personal ignora que la Administración ha de asesorarle, como a cualquier ciudadano, respecto de sus derechos y de los procedimientos que ha de seguir para su eficacia y realidad; la misma impresión me ofrecen los casos que se me comentan relativos al despacho de mis hijos. En consecuencia, también, puede resultar que ese aspecto asesor de los servicios de personal se esté perdiendo o no se considere. Por todo ello me parece que hoy en día la administración y sus servicios no palían la conflictividad sino que, quizá, la incrementan. Otro día comentaré una de las razones por las que puede ser que esto sea así y que se relaciona con la actual formación del funcionario y la multiplicidad de Administraciones.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y DE IGUALDAD COMO MOTORES DE PROGRESO EN EL DERECHO II

De manera muy general en la última entrada he hecho referencia al papel que la Administración Pública, considerando los principios de legalidad e igualdad, puede realizar en el progreso del Derecho y ahora añadiría y en el de la buena administración y gestión de personal. Apuntaba también que muchas de las cuestiones o ejemplos que podían ofrecerse para la mejor comprensión de lo dicho se nos muestran en el ámbito de la función pública y hoy pondré un ejemplo jurisprudencial en dicho ámbito.

Pero antes quiere hacer más reflexiones amplias, considerando la función pública y la administración pública y la diferencia de su actividad con la jurisdiccional, ya que en ésta sólo se trata de resolver el caso concreto, sin perjuicio del valor que se se otorgue a la jurisprudencia, la cual cuando se aplica como referencia es porque se trata de resolver casos iguales o que no mantengan diferencias que los hagan distintos. La Administración aunque resuelva casos concretos, cuando es en materia funcionarial, afecta a los colectivos que están en la misma situación y sus resoluciones, sin embargo, no afectan directamente a todos, no producen efectos nada más que con respecto al interesado sujeto de la resolución. Los que están en la misma situación, ven afeitar las barbas del vecino y los cortes producidos y analizan las razones de éstos y para enfrentarse al barbero, y luego al sanador en caso de desperfecto, plantean nuevos caminos, posturas, estrategias etc. De este modo, en la Administración, funcionarios en situaciones idénticas, en su sentido jurídico, pueden encontrase con resoluciones y sentencias diferentes que les colocan en situaciones jurídicas distintas y que, incluso, cuando reclaman un trato igualitario o vuelven a solicitar el que consideran su derecho se encuentran con frase tales, como "su asunto es firme y vd. lo consintió" o "vd. se aquietó a la resolución" o "su asunto es cosa juzgada". El sentimiento de frustración del funcionario en situaciones como estas es evidente, pues, realmente él está en la misma que aquellos que si han recogido el fruto. No es la mejor situación para pedir que ese funcionario rinda entusiásticamente o como el empleado de empresa privada cargado de incentivos. Además, la mayor parte de las veces, sabe que su situación la debe a sus propios compañeros en el funcionariado que nunca quisieron reconocer cosas que después acaban siendo reconocidas y cuando es tarde para él.

Mantener esas diferencias, desde mi punto de vista, es un mal sistema de gestión de personal, ya que suele ser evidente que, frente a lo que pueda ser habitual en la justicia y en la jurisdicción, el principio de seguridad jurídica no tiene la misma importancia ni juega el mismo papel. Pero la Administración pública actual, se muestra muy satisfecha de aplicar estos principios de seguridad jurídica o de la firmeza o de la cosa juzgada (es más, resulta una muestra de conocimiento evidente del derecho por parte del funcionario alegante de estas barreras infranqueables, que se  presentan y alegan frente a compañeros "ignorantes" o frente a los políticos que preguntan sobre posibles soluciones)  sin considerar el artículo 9 de la Constitución, ni tampoco el específico a ella dirigida del 103, ni el 3 del la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ni las vías que ésta establece para poder revisar y revocar actos nulos de pleno derecho o simplemente anulables o en especial, por ser de aplicación muy directa a lo que comentamos el artículo 105 referido a la revocación de actos que dice: