LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA ORGANIZACIÓN: La actividad.

Hasta ahora al analizar los elementos constitutivos de la organización nos hemos referido al fin, la estructura y la competencia, pero salvo en lo que se refiere al fin no se está pretendiendo establecer un orden secuencial o cronológico del hecho organizativo o de la decisión en materia de organización, sino reflexionar sobre los puntos que han de tenerse en cuenta para ello, que realmente puede considerarse que se realizan casi al mismo tiempo y de una manera más o menos consciente. En casi todas las exposiciones anteriores ha habido que hacer referencia a la actividad, pues la que se va a realizar en cada caso concreto resulta un condicionante de la organización a establecer.

Desde mi punto de vista ante cada fin concreto hay que analizar la actividad o clase de actividades a realizar y en un análisis propio de las Administraciones públicas, sin perjuicio de otras consideraciones, estimo que la distinción principal que entra en juego es la de la diferencia entre poder y gestión. Distinción ya antigua pero que para mí sigue teniendo un peso específico y más actualidad de la que puede pensarse, pues es la base de cuestiones relativas a la organización burocrática propiamente dicha y de la gerencial. Potestad y servicio público son conceptos ligados a esta distinción y centralización por un lado y desconcentración y descentralización funcional, por otro, también; y con ello la posibilidad de creación de organizaciones separadas o con personalidad jurídica o de su regulación por el derecho privado o del funcionamiento como una empresa y, claro es, finalmente y según los casos, de la distinción puede derivar la posibilidad de que una parte de la organización pública o partes de ella, no sólo se organicen separadamente o sean regidas por el derecho privado, sino que se puedan poner en manos privadas y a riesgo y ventura del adquirente; es decir, se privaticen de verdad. Claro es que en este sentido la actividad debe seguir siendo considerada, en cuanto hay que medir si es capaz de desarrollarse conforme a las reglas propias del mercado o ha de depender del presupuesto público pues sin el no subsistiría y el fin perseguido no se cumpliría.

En la distinción, pues, en el poder, aparece el derecho en su sentido de justicia e igualdad y de límite como fundamento del poder y de la potestad como su manifestación. También se presenta la competencia en su sentido estricto jurídico, como actuación productora de efectos en terceros o como afectante a derechos subjetivos. En el mismo orden y por idénticas razones surge el también concepto estricto del órgano administrativo que se mantiene en la legislación administrativa estatal. El derecho subjetivo, su efectividad y sus límites frente al interés general son la fuente del poder público frente al individuo y los derechos fundamentales y sociales lo son también de dicho poder y de la ley, pero igualmente del servicio público a prestar para su realización plena y efectiva.

Todavía cabe hacer referencia a otra distinción que también juega su papel en la organización y en la distinción entre poder y gestión, que es la que se produce entre Administración general y Administración especial, o entre generalistas y especialistas en el seno de la función pública, pues aun cuando la general puede identificarse con la actividad burocrática en sentido lato, en su nivel superior coincide con el poder, pues ella es la que se constituye en garantía profesional y objetiva y neutral en orden al derecho o a las resoluciones administrativas y en orden a las políticas públicas y su formalización jurídica e implementación, fase esta última que implica, además, una función superior, de dirección, coordinación y control de la función de gestión y mantenimiento de nivel inferior. La Administración general conecta con el poder y el derecho de modo muy significativo y superior. La Administración especial coincide, en buena parte, con profesiones habituales en el mercado privado y con estudios académicos clásicos que facilitan su ejercicio. La conexión con el derecho es mínima, todo lo más en cuanto la actividad técnica correspondiente se ejerza en un procedimiento administrativo y sea garante o condicionante del contenido de una resolución administrativa; todo ello sin perjuicio de que buena parte del derecho constituya una formalización jurídica de cuestiones o contenidos técnicos especializados que se convierte así de aplicación obligatoria en campos de la actividad social privada y pública. Por tanto su relación con el poder es indirecta, salvo por lo que respecta a las políticas públicas, pero surge con fuerza en el campo del servicio público y en el organizado según pautas del mercado o del derecho privado. Esta distinción, pues, también repercute en el modelo burocrático, en la posibilidad de organización gerencial o de new management y en el concepto estricto o restringido de directivo público que, por ejemplo, yo defiendo.

Otros aspectos aún relacionados con la actividad como es el de la función, los veremos en otro momento.