lunes, 3 de mayo de 2010

LA COMPLEJIDAD DEL DERECHO RESPECTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

En mi último post declaraba mi intención de abordar algunas de las contradicciones, más bien peculiaridades, que presenta el derecho comunitario europeo y la razón de ello surge alrededor del concepto de función pública o, mejor dicho del de los "empleos de la Administración pública" que quedaban fuera del principio de movilidad laboral que predica el Tratado de la Comunidad, ahora de la Unión, sobre lo que ya he escrito en el blog, y que en esencia excluye de dicha movilidad a aquellos empleos en los que se dan o existen actividades específicas de la Administración pública en tanto que está investida del ejercicio de la potestad pública y encargada de la responsabilidad se la salvaguarda o defensa de intereses generales del estado o de otras colectividades públicas como las administraciones municipales. Partiendo de esta idea de los empleos que pueden ser excluidos de la movilidad y que, pues, quedarían reservados a los nacionales de un país, he mantenido que se produce, en relación a la normativa española, un concepto restringido de función pública, sin que entre ahora en puntos ya analizados o en la mayor o menor amplitud del concepto, al quedar comprendida en él la salvaguarda de los intereses generales.

No se trata, pues, de volver o insistir sobre el concepto, sí de poner en evidencia que función pública y poder o potestades o intereses genarles aparecen en íntima conexión al ser conceptuada aquélla. En definitiva, se evidencia la conexión entre Política y Administración y, al ser resultado toda potestad, tanto hacia fuera, o respecto de terceros, como hacia dentro de la propia organización, del otorgamiento por el ordenamiento jurídico a la Administración del poder correspondiente, se produce la tercera conexión, entre Política y Derecho y se produce el circulo cerrado entre Política y poder, Derecho y Administración.


Pero existe, además, un factor más a tener en cuenta y es el de que el ejercico de poder público y de potestades suele estar atribuído a los órganos superiores de la organización administrativa cuya titularidad se reserva, bien a cargos políticos elegidos directamente o bien de la confianza de éstos. Lo que dado nuestro sistema de listas para las elecciones, viene a significar, en primer lugar, que son de la confianza del partido político correspondiente y, en su caso y en segundo lugar, de la confianza del designante. Pero no todo puesto en el que se ejercen potestades o se salvaguardan intereses generales se corresponde con la parte orgánica de carácter político, sino que comprende puestos reservados a funcionarios a los que se ha extendido el sistema de confianza, mediante el sistema de provisión por libre designación. No voy a insistir en mí crítica a este sistema, sino que sólo quiero resaltar que la idea de confianza se extiende al nivel funcionarial. Se produce en resumen, inicialmente, un concepto de función pública que por ser poder sería propio de los cargos políticos y del sistema de confianza. Pero el Derecho y la salvaguarda de intereses generales extiende el concepto a puestos funcionariales, a funcionarios que en el orden interno ejercen de garantes del derecho aplicable y de los derechos de los ciudadanos que pueden verse afectados por las resoluciones administrativas y que, incluso, pueden adoptar éstas por delegación del cargo político o por ajustes en las competencias administrativas. Funcionarios que son la parte profesional de la función pública..

Pues, bien, vamos a las contradicciones observadas y derivadas de estos conceptos. El Convenio o la Convención Europea de Derechos Humanos se refiere en su artículo 6 al derecho a un proceso equitativo y en el 13 al derecho a un recurso efectivo, principios y materia que han dado lugar a abundante jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo. De ella , en especial en la lectura del Arret, de 19 de abril de 2007, Affaire Vilho Eskelinen et autres, me han llamado la atención algunas cuestiones. Los reclamantes eran funcionarios policias y el asunto afectaba a unas reclamaciones en relación con unas indemnizaciones por alejamiento geográfico. Lo que interesa destacar es que la controversia para considerar si les era de aplicación el artículo 6.1 se centra, inicialmente, en si los interesados ejercían o no potestades públicas, dado que el derecho reconocido en este artículo lo es respecto de litigios sobre sus derechos y obligaciones de carácter civil.

El Tribunal centra en su punto 39 la cuestión diciendo que el Gobierno discute la aplicabilidad del artículo 6.1 por dos motivos: considera que no se está en presencia de un "derecho" o que, si hay derecho, éste no es "de carácter civil". En el análisis acerca de la existencia de un derecho y de la aplicabilidad o no del artículo 6 de la Convención, el Tribunal toma en consideración el arrêt Pellegrin , antes del cual se considera que las cuestiones relativas al reclutamiento, carrera y cese de los funcionarios, excedían con carácter general del campo de aplicación del articulo 6. En los casos que cita en los que se mantiene esta postura, veo que aparece también la cuestión del ejercicio de potestades discrecionales por parte de la Administración. En esencia, tal como decía en el último post, estos campos de la función pública quedan excluidos del concepto del derecho civil y entran en el ejercicio de potestades discrecionales y por ello no quedan comprendidos en el artículo 6. Vemos que, si lo contemplamos desde la perspectiva de nuestro Derecho administrativo y jurisdicción contencioso administrativa, todos estos argumentos serían una sinrazón, si bien también es cierto que nuestra jurisprudencia contencioso-administrativa ha creado espacios inatacables en orden a las actuaciones administrativas en materia de organización o ejercicio de las denomindas potestades discrecionales de autorganización o respecto de las relaciones de confianza..

Se destaca en la sentencia que el arrêt Pellegrin pretendió terminar con la incertidumbre creada por la jurisprudencia anterior y adoptó un criterio funcional fundado en la naturaleza de la funciones y responsabilidades del agente correspondiente, independientemente de la naturaleza de su relación jurídica. Copio literalmente el punto 47: A cette fin, la Cour adopta un critère fonctionnel, fondé sur la nature des fonctions et des responsabilités exercées par l'agent. Elle releva que les titulaires de postes comportant une mission d'intérêt général ou une participation à l'exercice de la puissance publique détenaient une parcelle de la souveraineté de l'Etat. Celui-ci avait donc un intérêt légitime à exiger de ces fonctionnaires un lien spécial de confiance et de loyauté. Par contre, pour les autres postes, qui ne présentaient pas cette dimension d'« administration publique », cet intérêt faisait défaut (Pellegrin, précité, § 65). La Cour décida en conséquence qu'étaient seuls soustraits au champ d'application de l'article 6 § 1 les litiges des agents publics dont l'emploi était caractéristique des activités spécifiques de l'administration publique dans la mesure où celle-ci agissait comme détentrice de la puissance publique chargée de la sauvegarde des intérêts généraux de l'Etat ou des autres collectivités publiques. Un exemple manifeste de telles activités était constitué par les forces armées et la police (Pellegrin, précité, § 66). La Cour parvint à la conclusion que la totalité des litiges opposant à l'administration des agents qui occupaient des emplois impliquant une participation à l'exercice de la puissance publique échappaient au champ d'application de l'article 6 § 1 (Pellegrin, précité, § 67)

El mismo criterio que sirve para la reserva de puestos en favor de los nacionales del país, sirve para excluir a los funcionarios del derecho a un proceso equitativo. Pero este criterio funcional se considera ya, en la sentencia que origina este comentario, discutible y que supone un interpretación restrictiva de las excepciones a las garantías ofrecidas por el artículo 6.1 de la Convención, de modo que se empieza a considerar que el criterio funcional no ha ayudado a clarificar la cuestión: 57. L'arrêt Pellegrin doit être replacé dans le contexte de la jurisprudence antérieure de la Cour et être compris comme une première distanciation d'avec l'ancien principe d'inapplicabilité de l'article 6 à la fonction publique, et un premier pas vers l'applicabilité partielle. Cet arrêt reflète le postulat de base selon lequel certains agents publics, en raison de leurs fonctions, ont un lien spécial de confiance et de loyauté avec leur employeur. Cependant, il ressort clairement des affaires tranchées depuis lors que dans de très nombreux Etats contractants l'accès à un tribunal est accordé aux fonctionnaires, de sorte que ceux-ci peuvent présenter des revendications relativement au salaire ou aux indemnités, voire au licenciement ou au recrutement, de la même façon que les salariés du secteur privé. Dans ces conditions, le système national ne discerne aucun conflit entre les intérêts essentiels de l'Etat et le droit de l'individu à une protection. En effet, si ni la Convention ni ses Protocoles ne garantissent un droit d'accès à la fonction publique, cela ne signifie pas pour autant qu'à d'autres égards les fonctionnaires sortent du champ d'application de la Convention (voir, mutatis mutandis, Abdulaziz, Cabales et Balkandali, arrêt du 28 mai 1985, série A no 94, pp. 31-32, § 60, et Glasenapp c. Allemagne, arrêt du 28 août 1986, série A no 104, p. 26, § 49).

Se abre camino a una consideración más lógica en la que la aplicación del artículo no se excluye a los funcionarios públicos y se llega a la afirmación de que Lorsqu'un individu peut se prévaloir d'un droit matériel garanti par le droit communautaire, son statut de détenteur de la puissance publique n'a pas pour effet de rendre inapplicables les exigences du contrôle juridictionnel. Par ailleurs, en se référant aux articles 6 et 13 de la Convention, la Cour de justice a souligné la large portée d'un contrôle juridictionnel effectif (affaire Marguerite Johnston, susmentionnée, et affaire Panayotova et autres c. Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, affaire C-327/02, Rec. 2004, p. I-11055, § 27), comme le fait aussi la Charte des droits fondamentaux (paragraphes 29 et 30 ci-dessus).

Como la cuesión es compleja y larga y seguro que el lector empieza a estar cansado, para los más interesados transcribo otros puntos concluyentes de la sentencia:

61. La Cour reconnaît l'intérêt qu'a l'Etat à limiter, pour certaines catégories de salariés, l'accès à un tribunal. C'est d'ailleurs au premier chef aux Etats contractants – en particulier au parlement national concerné – et non à la Cour qu'il appartient d'identifier expressément les secteurs de la fonction publique impliquant l'exercice de prérogatives discrétionnaires inhérentes à la souveraineté de l'Etat où les intérêts de l'individu doivent céder. La Cour exerce son contrôle dans le respect du principe de subsidiarité (Z et autres c. Royaume-Uni [GC], no 29392/95, § 103, CEDH 2001-V). Lorsqu'un ordre interne empêche l'accès à un tribunal, la Cour vérifie que le litige est bien tel qu'il justifie une dérogation aux garanties de l'article 6. Si tel n'est pas le cas, aucun problème ne se pose et l'article 6 § 1 trouve à s'appliquer.


Il convient toutefois de souligner que la présente situation se distingue de celles en cause dans d'autres affaires qui, en raison des revendications formulées, sont considérées comme sortant des volets civil et pénal de l'article 6 § 1 de la Convention (concernant le calcul du montant de l'impôt, voir notamment Ferrazzini c. Italie ([GC], no 44759/98, CEDH 2001-VII) ; s'agissant d'asile, de nationalité et de séjour dans un pays, voir Maaouia c. France ([GC], no 39652/98, CEDH 2000-X) ; pour le règlement des différends électoraux concernant des députés, voir l'arrêt Pierre-Bloch précité). En l'espèce, le raisonnement se limite donc à la situation des fonctionnaires.

62. En résumé, pour que l'Etat défendeur puisse devant la Cour invoquer le statut de fonctionnaire d'un requérant afin de le soustraire à la protection offerte par l'article 6, deux conditions doivent être remplies. En premier lieu, le droit interne de l'Etat concerné doit avoir expressément exclu l'accès à un tribunal s'agissant du poste ou de la catégorie de salariés en question. En second lieu, cette dérogation doit reposer sur des motifs objectifs liés à l'intérêt de l'Etat. Le simple fait que l'intéressé relève d'un secteur ou d'un service qui participe à l'exercice de la puissance publique n'est pas en soi déterminant. Pour que l'exclusion soit justifiée, il ne suffit pas que l'Etat démontre que le fonctionnaire en question participe à l'exercice de la puissance publique ou qu'il existe – pour reprendre les termes employés par la Cour dans l'arrêt Pellegrin – un « lien spécial de confiance et de loyauté » entre l'intéressé et l'Etat employeur. Il faut aussi que l'Etat montre que l'objet du litige est lié à l'exercice de l'autorité étatique ou remet en cause le lien spécial susmentionné. Ainsi, rien en principe ne justifie de soustraire aux garanties de l'article 6 les conflits ordinaires du travail – tels ceux portant sur un salaire, une indemnité ou d'autres droits de ce type – à raison du caractère spécial de la relation entre le fonctionnaire concerné et l'Etat en question. En effet, il y aura présomption que l'article 6 trouve à s'appliquer, et il appartiendra à l'Etat défendeur de démontrer, premièrement, que d'après le droit national un requérant fonctionnaire n'a pas le droit d'accéder à un tribunal, et, deuxièmement, que l'exclusion des droits garantis à l'article 6 est fondée s'agissant de ce fonctionnaire.

En conclusión, estos avances de la jurisprudencia europea, siendo ilustrativos, no me acaban de convencer, pues creo que en realidad partiendo de los conceptos: potestades, lealtad, confianza, derecho civil, pueden acabar, en esta época de predominio de "lo privado" de crítica de lo burocrático y del Derecho administrativo, provocando del listillo de turno legislaciones que acaben pretendiendo impedir el acceso de los funcionarios a un proceso judicial y dejando la solución de su derecho al examen del caso concreto en el Tribunal de Derechos Humanos y a si existen verdaderas razones para la exclusión. Con lo sencillo que es lo que aquí tenemos más o menos claro desde hace tiempo, el funcionario tiene derecho a acceder a la jurisdicción en defensa de sus derechos en virtud de un derecho o de un simple interés público, pero no puede convertirse en parte de un proceso contra la Administración cuando lo que pretende es, por ejemplo, reclamar contra una resolución administrativa que no ha tenido en cuenta su informe o su propuesta de resolución, o sea su ejercicio en el procedimiento de una potestad o garantía no le convierte en parte de un proceso, su actuación lo era como parte del órgano administrativo. Y respecto de la potestad de autoorganización no puede reclamar si no le beneficia o perjudica, individual o colectivamente la decisión organizativa. De todas formas, ya tenemos en la libre designación un ejemplo de imposibilidad material de discutir un funcionario un nombramiento o su cese, basada en el concepto de confianza, aunque contraríe el principio de mérito y capacidad, y equivalente a la denegación de proceso equitativo o de un recurso efectivo, incluso aunque se perjudique el interés público y el buen funcionamiento de la Administración Pública.

Todo un mundo esto de la Administración pública, los funcionarios y el Derecho administrativo, ¡como para quedar en manos de pretendidos empresarios y malos políticos o del listillo de turno¡

2 comentarios:

  1. no llego a entender que un funcionario tenga derecho a la tutela judicial efectiva que, en el ambito del derecho interno incluye el derecho a un juicio justo, con prohibicion de arbitrariedad y, en cambio el control de esa arbitrariedad no quede amparada por el Convenio.

    lo único que puede pesar sobre la decision de un tribunal español es la posibilidad de que esa decision sea posteriormente revisada por el TEDH.

    ¿de que le vale al funcionario el acceso a los tribunales internos si la arbitrariedad de estos no puede ser controlada?.

    saludos

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  2. No estimo que el Convenio ampare la arbitrariedad. Por ésta tenemos que considerar las decisiones que se efectúan ante la inexistencia de derecho regulador de una cuestión o por la existencia de espacios en los que la voluntad de las partes es la que realmente crea el derecho o establece los límites del mismo.

    En otra entrada analicé la diferencia entre reglas y principios y en mi opinión cuando hay una formación fuerte y una asimilación clara de los principios generales y derechos fundamentales, es dificil que encontremos espacios en los que no exista algún límite o principio aplicable.

    Precisamente el mundo anglosajón mantiene una jurisprudencia menos reglamentista que la española y mas basada en principios que en reglas.

    Pero todo esto está cargado de mucha complejidad y de atención a las circunstancias de historia, cultura, formación y contingencias de cada país.

    De todas formas en el post se hace referencia a la discrecionalidad y no a la arbitrariedad, aun cuando en la mayor parte de los casos, por la renuncia de nuestros jueces a aplicar los principios sobre las reglas,la discrecionalidad acabe siendo en realidad arbitrariedad.

    Tampoco es bueno que el Tribunal de Derechos Humanos acabe siendo una instancia más, si así se produce, ello no es más que un síntoma de un mal funcionamiento de nuestra Justicia.

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