jueves, 29 de abril de 2010

MAS SOBRE EL DERECHO, LA ADMINISTRACIÓN Y LA FUNCIÓN PÚBLICA

En mi último post relativo a la separación de funcionarios me quejaba de la pérdida del concepto de funcionario ligado a las garantías jurídicas y la defensa de los intereses generales y lo atribuía, en parte, al avance de las concepciones o ideas actuales o modernas por las que se liga a la Administración pública con la concepción del servicio público en su sentido económico o prestacional y, por tanto, claramente conectado con las ideas de la nueva gestión pública y el modelo de eficacia empresarial. Al mismo tiempo, Manuel Arenilla, nos está oferciendo una serie de entradas y comentarios ligados a la reforma de la Administración General del Estado y el último referido a las nuevas tendencias en la teoría de la Administración pública, en una línea más actual que la que yo mantengo en este blog, como es lógico, por su situación de activo en la enseñanza y por su formación más específica en las ciencias políticas.

Es indudable que pese a mi estudio durante años de la Ciencia de la Administración, y mi conexión con ella, sigue pesando la formación jurídica en mi pensamiento, así como mis experiencias concretas y los puestos desempeñados. Por todo ello, salvo que se mantenga única y exclusivamente el concepto corriente o vulgar de la burocracia o se atienda a la, políticamente, conveniente decadencia del  Derecho administrativo, no comprendo la actual tendencia a desconsiderar o desterrar el modelo burocrático que no es, en el fondo, otra cosa que la consideración de la Administración pública como parte del poder jurídico e institución básica del modelo de Estado de Derecho fundado en un régimen especial del citado Derecho administrativo y en una concepción jurídica de la acción de la Administración pública y de los funcionarios públicos como ejercientes bien de potestades públicas o bien de funciones garantes de los intereses generales y, con ello, de los derechos de los ciudadanos. Así resulta  curioso, para mí al menos, que en la contestación a la Administración actual y en la tendencia a una nueva teoría no se abogue por  la vuelta a la Administración burocrática tradicional, como nos comenta Manuel Arenilla. Pero es que, en dicho caso, no se trata de volver a nada, sino de mantener, de seguir manteniendo un modelo en el que la Administración y los funcionarios sean parte del sistema jurídico y de la conformación y eficacia del Derecho y una instancia que evite la necesidad de los ciudadanos de acudir a los tribunales de justicia y también de sufrir un largo periplo de instancias y procesos agotadores y frustrantes. Y es que cuando actúa la Administración pública no estamos en un conflicto privado que se sujeta a juicio del poder judicial, sino que se transciende de dicho ámbito para considerar que hay una actuación de un poder público que se considera, inicialmente, que incumple la norma a que ha de sujetarse y que él mismo está encargado de garantizar y hacer efectiva, se llega a un ámbito de lo público y del interés general. Cuando se juzgan las actuaciones de la Administración pública se considera no sólo el derecho subjetivo del que reclama sino también la legalidad de la actuación de la Administración pública, pues si actúa contra derecho quebranta los fundamentos de su ser público y de sus fines más elementales. Por eso el Derecho administrativo no sólo otorga acción procesal al titular de un derecho subjetivo afectado por una resolución administrativa sino que la extiende en favor de todos aquellos que tienen un simple interés legítimo; se juzga el derecho del particular y el cumplimiento del interés público y general, cuando puede surgir un perjuicio o beneficio por parte de la actuación administrativa en perjuicio o favor de terceros titulares no de derechos sino de simples expectativas apoyadas en la legalidad correspondiente. La jurisdicción y el recurso en este caso no surge exclusivamente como un derecho del particular sino como una garantía de la eficacia jurídica y de la legalidad por parte de las Administraciones.

Sigo reconociendo que no debo ser muy actual y que sigo anclado en viejas ideas y teorías, para mí clásicas y permanentes, pero si analizamos la evolución de la Administración pública a lo largo de lo tres últimos siglos, básicamente en los dos anteriores a éste, es evidente que la función del servicio público o las actuaciones en el orden económico de las Administraciones públicas han sufrido un incremento considerable, así como que principios importantes de los países basados en el modelo anglosajón del derecho comun, en los que el derecho administrativo no aparece, frente a la simple dualidad del derecho civil y del penal, se han introducido en nuestro Derecho, principalmente a través del derecho comunitario europeo. Mucho hay que decir en este aspecto y, además, en relación con el concepto de Administración pública y de función pública y me reservo la posibilidad de un análisis en otro momento de las contradicciones que nos ofrece precisamente el derecho comunitario.

Lo que me interesa destacar ahora es que yo, jubilado y simple ciudadano, quiero unos buenos servicios públicos, una buena gestión, precios adsequibles, caras amables, etc. Pero también quiero que se mantenga mi poder adquisitivo, que mi dinero se destine a las funciones propias de una Administración pública sin partidismos, regalos, subvenciones impropias, clientelismos, nepotismos y amiguismos; es decir, sin corrupción; que exista equilibrio entre lo público y lo privado en el sentido económico y que se socialice aquello que no se puede prestar por la iniciativa privada, con los límites que imponga nuestra riqueza o pobreza nacional. Quiero seguir siendo individuo libre y no borrego adocenado y sin voz. Sobre todo quiero que mis derechos básicos y fundamentales sean efectivos y no queden al capricho de políticos y de empleados de los mismos. Quiero convivir en paz y que se respeten mis derechos, todos, los declarados por el Derecho universal, nacional o estatutario, que lo mismo me da. Y como sé que en este ejercicio de la realización o eficacia del derecho mediante actos administrativos (no se olvide que, aun cuando jurídicos, más eficaces y rápidos que los procesos y las sentencias judiciales), mi participación como simple ciudadano sólo se me garantiza en el concepto de interesado,  y conozco que los intereses económicos  de los grupos empresariales y de presión, van a predominar sobre los mios, exijo que la Administración, en fase ejecutiva, se limite a aplicar el derecho y a garantizarlo, mediante agentes imparciales y no politizados, que puedan errar pero no prevaricar o abusar del derecho y  distorsionarlo a conveniencia del momento "político" o mediante una configuración de un interés público que no sea, a su vez, coincidente con el general. No quiero que acuerdos o componendas subterráneas u omisiones de acciones necesarias, basadas en un concepto de la participación que contraría el derecho establecido, me lleven a un calvario personal y jurídico. Quiero tener en la Administración funcionarios libres que puedan evidenciar el hecho que es contrario al derecho, por muy moderna que sea la relación mantenida con la Administración por determinados elementos de la sociedad.

Y todo esto resulta, para mí, lo más básico, más que un determinado servicio público que, por su carácter contingente, puede hoy serme prestado desde el sector público y mañana no, porque es de interés que pase al campo de lo privado o sea gestionado por particulares. Que, por ejemplo, los vecinos del barrio en que vivo, hayamos tenido que llegar al Tribunal de Estrasburgo para alcanzar el reconocimiento del derecho a descansar que tenemos y que aún hoy tengamos que seguir luchando contra el botellón, es vergonzoso y la sensación de injusticia y la reacción contra ello son más importantes, por ejemplo, que la frecuencia con que llegan los autobuses o la carencia de una línea para un determinado barrio u otros casos que se relacionan con la nueva gestión pública. La nueva gestión pública es el instrumento, lo que importa es el fin. ¿Es que no es acción política, o Política, la garantía de los derechos de los ciudadanos? ¿no lo es la eficacia del Derecho? ¿No tiene ello que ver con el Estado de derecho y la democracia? ¿No es ello social? ¿Es menos importante que la "participación" de los intereses de los grupos económicos? ¿Cómo participa el simple ciudadano? Es evidente que o se asocia, o vota, o ha de tener acción judicial, porque en la situación actual los intereses económicos van a predominar sobre su derecho y buena parte de ello trae causa de la desconsideración del Derecho como función esencial de la Administración pública y del funcionario, por la pérdida del sentido del modelo burocrático.

No existe ningún problema en mantener dicho modelo y en, a la vez, acentuar que Política y Administración pública están íntimamente conectadas. Pero tampoco hay que confundir la Política con la acción de los políticos, ni desonectar, por ello, Política y Derecho. Cada cosa tiene su espacio y precisamente la gran dificultad de administrar lo público es la coordinación de las distintas eficacias y fines y formas de acción administrativa y la elección en favor de lo fundamental frente a lo accesorio. Por eso en la Administración pública tienen cabida las distintas formaciones y las distintas formas de gestionar, es más resulta necesaria su convivencia, pero el derecho subjetivo es mi propiedad y su expropiación no puede serlo por razones subjetivas del político de turno, ni puede ser  sacrificado por intereses de grupos y sin indenización y si dicho derecho es fundamental no es expropiable, sólo puede ceder ante otro más fundamental o importante.

En resumen, el Derecho y a través de él mi derecho, son bienes esenciales y fines sociales y, por tanto, han de ser garantizados por la acción política. No son sólo la Administración y la Política las conectadas sino que también la Política y el Derecho lo están y en esta conexión es esencial el papel de la Administración pública, sin perjuicio de que ésta mantenga acciones que no son jurídicas en sí mismas o que no precisen ejercerse conforme al modelo burocrático. Ninguna gestión pública, ni los estudios de la Administración pública, pueden ignoran su acción jurídica ni su condición de parte del sistema jurídico del Estado.



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