SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA VII: La participación en las funciones públicas 2

Para abordar si existe o no una participación de los ciudadanos como tales en las funciones públicas habría, primero, que reflejar qué concepto de funciones públicas es el que se debe de manejar y, en principio, tendríamos que considerar, al efecto que aquí se persigue, que estas funciones deben ser realizadas respecto de fines y ámbitos en los que las Administraciones públicas deben ejercer competencias y actividades en el orden social y de los intereses de los ciudadanos organizados en virtud de ellos. Con ello quiero decir que no se puede considerar que todos los ciudadanos pueden participar en todas las funciones o actividades de la Administración, sino que salvo en los casos de consulta pública o referendum, la participación se organiza con fundamento en el concepto general de interesados o personas y grupos de personas cuyos intereses son los afectados o administrados por la Administración pública. Esta participación, aun considerando la diferencia que marqué respecto de la colaboración en la entrada anterior, también se considera como tal colaboración, en cuanto nos encontraremos en casos en que se realiza, primero una acción de ordenación de actividades que en realidad es competencia de las Administraciones publicas o del Estado, por lo que en cuanto una ley permite a estos ciudadanos o su organización correspondiente realizar esta ordenación y actividad en defensa de sus intereses y de los intereses de los ciudadanos a los que su actividad afecta, se colabora con aquél o aquéllas y se evita la configuración de una organización administrativa pública destinada a todo ello, para dejarla en unas funciones de orden superior de control con todos sus efectos.

Segundo, se participa en funciones públicas, precisamente porque si son las antes señaladas, las acciones o funciones de estos ciudadanos, van a coincidir con las de la gestión que a la Administración corresponde o correspondía hacer y que se desarrollarían, normalmente, por funcionarios públicos.

Al escribir todo lo anterior es evidente que estoy pensando en casos concretos que la ley prevé, como es el de los Colegios profesionales o las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, a las que el ordenamiento jurídico considera como Corporaciones de Derecho público, precisamente por dicha colaboración, aunque defiendan intereses privados. Es decir, defienden  o se ocupan tanto de intereses públicos como privados y estos últimos han de defenderse conforme a aquéllos, con lo que una función de estos organismos o instituciones es la defensa de la legalidad correspondiente regulando y controlando la actividad de sus componentes conforme al interés general y de los ciudadanos que son receptores o usuarios de su acción profesional. Sobre los colegios profesionales y su participación en las funciones públicas ya he reflexionado en otra entrada. En definitiva, hay que considerar que es la ley, el legislador pues, la que determina los casos en que determinadas organizaciones que defienden o se constituyen en defensa de intereses concretos son susceptibles de desarrollar determinadas funciones que en dicho orden y en defensa del interés general correspondería realizar a la Administración. Además, es la ley la que también al regular estas organizaciones prevé que las Administraciones puedan delegar en ellas algunas funciones, manteniendo el control de sus actuaciones o decisiones y sujetándolas al Derecho administrativo y, en consecuencia, al control de la jurisdicción contencioso administrativa. A título de ejemplo, cabe recordar el caso de los Colegios de Farmacéuticos que mediante convenios con la Administración se les encomendó la gestión de buena parte de la normativa de farmacias, concediendo en primera instancia las autorizaciones de apertura, traslados, etc., siguiendo, naturalmente, la ley y los reglamentos y el procedimiento administrativo; siendo sus actos recurribles ante la Administración, previamente a los recursos contencioso- administrativos.

Este sistema seguido con estas corporaciones de derecho público, podría, por ejemplo, aplicarse en el caso de algunas asociaciones que defienden intereses generales o que son declaradas de utilidad pública, pero la dificultad mayor para ello radica en que mientras las citadas corporaciones actúan respecto de sus colegiados o de sus miembros, en el caso de las asociaciones nos podemos encontrar con intereses opuestos o colisionantes e interesados que debían intervenir, al igual que en el procedimiento administrativo, otorgándoles audiencia y permitiendo alegaciones y recurso ante la Administración. Piénsese, por ejemplo, en el caso de las asociaciones de vecinos que en defensa de su derecho al descanso consiguieran que la Administración les otorgase, en primera instancia, la concesión de autorizaciones de locales de ocio en la zona; es indudable que los posibles problemas serían mayores que los que se dan en el caso de colegios y cámaras, cuando, además, las garantías de conocimiento del derecho administrativo pueden ser menores y el funcionamiento de la organización más incontrolable, sin contar la politización que se atribuye por los gobernantes a estas asociaciones. Es indudable que en este caso son muchas las cautelas e inconvenientes que pueden presentarse, pues no se afecta a los derechos e intereses de un solo tipo de personas.

Finalmente, en el orden de la participación no pueden olvidarse los órganos consultivos que la Administración establece como entes  de derecho público en los que los ciudadanos y organizaciones  relacionadas con la actividad correspondiente pueden estar representados y elegidos  según los procedimientos legalmente establecidos. También, a título de ejemplo, menciono el Consejo Económico y Social de España y sus equivalentes autonómicos, en los que participan, el sector sindical, las organizaciones empresariales, el sector agrario, el marítimo-pesquero, consumidores y usuarios, el sector de la economía social y expertos en las materias del Consejo. estos consejos realizan actos administrativos, sobre todo por razón de su función, dictámenes que en bastantes casos son preceptivos.

En resumen, la participación en funciones públicas propiamente dichas es escasa y se organiza siempre en función de intereses de grupos u organizaciones que lo son también de interés general o para facilitar la aportación de sus puntos de vista a la hora de adoptar la Administración las normas o decisiones correspondientes. Visto lo dicho en cuanto a la configuración del derecho y exceptuando la participación en las elecciones y en referéndum,  se puede afirmar que los ciudadanos no lo hacen por su simple condición de tales, sino por su pertenencia a organizaciones reconocidas legalmente que defienden intereses determinados.