jueves, 23 de marzo de 2017

REFLEXIÓN EN TORNO AL CRECIMIENTO ORGÁNICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

¿Por qué la organización administrativa pública y las plantillas de su personal crecen sin cesar? La reflexión que aquí inicio afecta a una cuestión que no es jurídica propiamente dicha, aunque el derecho recoge algunos principios por los que ha de regirse la organización e, incluso, es posible hacer referencia a un derecho de la organización. La cuestión es más propia de la Ciencia de la Administración y su análisis ha de partir de investigaciones y estudios del comportamiento administrativo y burocrático y de la efectividad, realidad existente y aplicación de los principios juridificados y de los que marca la racionalidad y la eficacia. Cuando estos estudios se realizan científicamente y se extraen conclusiones, se obtienen datos que facilitan la reforma administrativa y la organización. Aquí se ha hecho mucha referencia a la necesidad de que las Administraciones Públicas creen su propia tecnoestructura, considerada como esa organización encargada de la investigación y fines señalados. En Valencia, por ejemplo, ha sido polémica la constitución o intento de constitución de una fundación. Aquí tienen la noticia en el Diario de las Provincias. Destaco de ella estos párrafos:


El presidente de la Generalitat y líder de los socialistas valencianos, Ximo Puig, presidió el martes la reunión del consejo general de la Fundación Cical -Centro de Investigación de Conocimientos para la Administración Local-, el laboratorio de ideas impulsado por el exalcalde de Gandia.


Se hacía referencia a que se preveía una aportación de la Generalidad Valenciana de 400.000 euros y 200.000  procedentes de las tres diputaciones. También se decía que: Del proyecto de presupuestos de esta nueva fundación, el capítulo de gasto más destacado es el que aparece bajo el indeterminado epígrafe de 'investigaciones científicas' con un total de 550.000 euros.

Lo destacable, en principio, es el hecho de que algo que cabe considerar como propio de la organización y gestión de una Administración pública, se apoye en una fundación cuya finalidad parece coincidir en parte con la primitiva conferida a los servicios de inspección y asesoramiento de los entes locales, sin perjuicio de la posible colaboración de organizaciones públicas y privadas con competencia técnica en la materia y mediante convenios o contratos, para investigaciones y estudios concretos. También algún artículo de opinión se preguntaba sino era normal que estas funciones fueran desarrolladas por el IVAP (Instituto Valenciano de Administración Pública) Igualmente la crítica iba hacia la otra posible finalidad de ayudar a un cargo público cesante y del partido en el gobierno. De otro lado, como viene siendo frecuente en los problemas de la organización pública, cuando no existe un organismo público con funcionarios de carrera encargados del tema, lo normal o habitual es que la organización o personas que se encarguen sean o una empresa con experiencia en la gestión de empresas o profesores universitarios o grupos conformados alrededor de éstos por afines, compañeros o amigos, más o menos expertos. Muchas veces los mismos funcionarios que podían desarrollar esas funciones pasan a formar parte de esas organizaciones, empresas o grupos, en virtud de la compatibilidad que les otorga por ejemplo el artículo 6.1 de la Ley de Incompatibilidades del personal al servicio de las  administraciones públicas que establece: 1. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 4. 3, excepcionalmente podrá autorizarse al personal incluido en el ámbito de esta ley la compatibilidad para el ejercicio de actividades de investigación de carácter no permanente, o de asesoramiento científico o técnico en supuestos concretos, que no correspondan a las funciones del personal adscrito a las respectivas Administraciones Públicas.
Dicha excepción se acreditará por la asignación del encargo en concurso público, o por requerir especiales calificaciones que sólo ostenten personas afectadas por el ámbito de aplicación de esta ley. La malicia me lleva a preguntarme, si cosas como estas hacen o pueden que determinadas tareas de investigación o investigaciones concretas no se configuren como funciones propias del personal, cuando muchas de ellas pueden ser necesarias para la formulación de políticas públicas o para considerar su viabilidad y eficacia. En las mismas consideraciones puede entrar la exclusión de la incompatibilidad que incluye el artículo 19 apartado b) : La dirección de seminarios o el dictado de cursos o conferencias en Centros oficiales destinados a la formación de funcionarios o profesorado, cuando no tengan carácter permanente o habitual ni supongan más de setenta y cinco horas al año, así como la preparación para el acceso a la función pública en los casos y formas que reglamentariamente se determine.
Lo dicho pues no es la razón directa del incremento orgánico o del personal de las Administraciones públicas, pero sí puede influir en el hecho de que no exista esa tecnoestructura profesional y pública encargada del análisis de la organización, de su estructura, de la creación de órganos y unidades o de la conveniencia o no de otros organismos públicos y de fundaciones y subvenciones a otras organizaciones, salvo por lo que pueda corresponder a la organización de Hacienda y el control del gasto público, que aún así nada o poco puede oponer cuando una ley crea un organismo y aprueba el presupuesto consiguiente o sus fuentes de ingresos.
En los tiempos en que me ocupé de mi tesis doctoral lo hice respecto del incremento de las plantillas de personal y de la causa alegada al efecto resultaba ser, con carácter general la del incremento de tareas. Causa que no se justificaba normalmente mediante datos concretos procedentes de análisis o estudios, salvo cuando se fundaban en la creación de nuevos órganos. No quiero decir con ello que siempre haya que justificar las plantillas en estos datos, pues puede ya estar el incremento analizado en la creación de órganos u organismos o, incluso antes, en la formulación de las políticas públicas o en su implementación, fases en que la Administración ha de haber analizado los recursos necesarios para el cumplimiento de la política aprobada o decisión correspondiente. Por ello, cabe concluir que es en la aprobación de las políticas públicas y antes de su formalización cuando cualquier incremento de organización ha de estar justificado, lo que implica esa extraordinaria función pública de la máxima importancia y necesidad que vemos que no existe considerada en las consiguientes leyes de organización mediante la creación de estructuras al efecto o que se atribuye a órganos que tienen otras funciones (Secretarias generales administrativas o equivalentes órganos autonómicos) y cuya estructura no se corresponde de ordinario con la inmensa tarea que supone y que tampoco está atribuida a los denominados institutos de administración pública, salvo en la impartición de cursos de formación.
Las políticas públicas serían pues la causa básica y general de toda la creación de la estructura administrativa o de la modificación o supresión de otras existentes. Pero hay, como vemos en el ejemplo y caso antes mencionado de la fundación, otras causas burocráticas y bastardas que influyen en el incremento y en la irracionalidad y "conveniencia" de que no haya una organización pública profesional dedicada a la investigación del funcionamiento y organización de la Administración o en la evaluación de las políticas públicas y en la necesidad o no de su mantenimiento.
La creación de órganos u organismos facilita, quizá, en primer lugar la creación de empleos, sin perder de vista que según qué tipo de organismo sea exista la posibilidad de lucro, aún cuando se diga no perseguir el mismo, pues se trata de un lucro personalizado y no de la institución, conseguido pues con el empleo o la designación para un cargo. Los partidos políticos tiene gran responsabilidad en este tema, que además se apoya en una provisión de puestos en la que el mérito y la capacidad ya no son el fundamento real para el nombramiento. En resumen, la creación de órganos y organismos públicos tales como los que recoge como sector público el artículo 84 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público, abre la posibilidad señalada:


  • a) Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los cuales se clasifican en:
    • 1.º Organismos autónomos.
    • 2.º Entidades Públicas Empresariales.
  • b) Las autoridades administrativas independientes.
  • c) Las sociedades mercantiles estatales.
  • d) Los consorcios.
  • e) Las fundaciones del sector público.
  • f) Los fondos sin personalidad jurídica.
  • g) Las universidades públicas no transferidas.

Pero no sólo los políticos se benefician de ese crecimiento orgánico y de la falta de estudios racionales institucionalizados como competencia administrativa, sino que también los funcionarios públicos lo hacen. En primer lugar porque la creación de órganos u organismos facilita la movilidad funcionarial, acceso a puestos mejores y carrera económica y en segundo porque la corrupción casi total del sistema de provisión de puestos de trabajo permite esa movilidad sin que se analice adecuadamente la capacidad y el mérito, sino que depende de la discrecionalidad política o burocrática. Con ello también el sector político de la Administración configura una organización que no le va a ser contestataria o a discutir sus decisiones. El ámbito de discrecionalidad es absoluto, ya que alcanza a dominar la motivación o a convertirla en meras afirmaciones que no permiten el control. De ahí que nadie necesite una tecnoestructura estructurada, seria, pública y profesional, que sea en definitiva una competencia y función pública permanente.

De este modo, los principios a los que la organización o la creación de órganos y organismos debe sujetarse quedan en nada, en retórica, en meros adagios sin efectividad y por tanto sin sentido. No queda garantizada en absoluto la conveniencia o necesidad de la organización creada, ni que no se vayan a duplicar tareas o funciones, ya que ni siquiera la naturaleza de cada organismo público está del tal  modo definida que evite que nadie realice competencias propias de otro. La racionalidad está ausente o no queda manifiesta. Vemos que la Ley 40/2015 nos dice: No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos. A este objeto, la creación de un nuevo órgano sólo tendrá lugar previa comprobación de que no existe otro en la misma Administración Pública que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población. Pero sólo alude a los órganos administrativos, el resto de organismos literalmente no están incluidos formalmente en el concepto, pero el principio ha de ser el mismo. De otro lado, la creación de las unidades administrativas que componen cada órgano se realiza por las relaciones de puestos de trabajo, que al no ser ya consideradas como norma y sí como un acto administrativo, aún requiriendo una motivación, es difícil que ésta se produzca, pues se presenta como una decisión en la que el previo análisis que determina la clasificación del puesto no figura nunca y ni siquiera se conoce el proceso o procedimiento seguido.

Otro principio de actuación respecto del sector público institucional es el que establece el artículo 81 que dice, en sus dos primeros puntos:1. Las entidades que integran el sector público institucional están sometidas en su actuación a los principios de legalidad, eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera así como al principio de transparencia en su gestión. En particular se sujetarán en materia de personal, incluido el laboral, a las limitaciones previstas en la normativa presupuestaria y en las previsiones anuales de los presupuestos generales.
2Todas las Administraciones Públicas deberán establecer un sistema de supervisión continua de sus entidades dependientes, con el objeto de comprobar la subsistencia de los motivos que justificaron su creación y su sostenibilidad financiera, y que deberá incluir la formulación expresa de propuestas de mantenimiento, transformación o extinción.


Unos principios estos y un control, al igual que el que establece el artículo 85, que en realidad dependen de la organización política, dada la configuración de nuestra función pública y de los avatares políticos y denuncias de la oposición. La mayor parte del control se atribuye a las inspecciones de servicios, conocidas por los funcionarios como cementerios de elefantes y que, además, han ido descendiendo en productividad o presencia; responden principalmente al problema político que afecta a la imagen del partido gobernante. Tampoco se pueden considerar con propiedad como cuerpos profesionales.

En resumen, creo que es posible afirmar que no existe una organización dedicada a una actividad permanente dirigida a establecer la necesidad de creación de organización y estructuras o la eliminación de la innecesaria u obsoleta, ya que implica un control sobre la política de cada departamento político-administrativo o institución y, en cierto modo una evaluación sobre sus políticas públicas, modificación o supresión. Es, desde el punto de vista "político" la creación de un poder controlador de la actuación política y administrativa de toda una Administración, lo que es inconcebible desde el punto de vista de los políticos. Sólo el análisis económico a través de los órganos de la Hacienda Pública puede admitirse y siempre mediante la intervención del gasto o mediante la justificación abstracta en los planes de actuación y el estudio económico-financiero. La racionalidad de la organización y la del gasto público, no está plenamente garantizada y el crecimiento en organización y personal puede ser una tendencia permanente.

Finalmente, esa falta de una motivación detallada en los estudios previos que además se realizara por órganos competentes y técnicos, objetivos e independientes, no permite un control jurisdiccional de las decisiones políticas finales. La motivación puede ser vaga, general,  por tanto incontrolable o no existir. Por eso la potestad organizatoria se convierte en la panacea y en una motivación igual a esas generales y vagas que acabo de criticar. Y cuando hay estudio detallado, la jurisdicción no va a entrar en su verdad o no o en su validez, porque de nuevo encuentra refugio en la discrecionalidad técnica o en que no le corresponde administrar o sustituir a la acción administrativa aun cuando, en el fondo y subjetivamente, sí exista en el juzgador un juicio al efecto se quiera o no y que no va a manifestar acogiéndose al formalismo correspondiente.

Un panorama pues que depende realmente de una voluntad política firme y de una organización con potestades internas que se apoye en la Presidencia y cuya profesionalidad esté garantizada.

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