LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES pÚBLICAS Y LA ACCIÓN DE REGRESO

Un artículo, cuya lectura recomiendo, de D. Gabriel Doménech Pascual, Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Cardenal Herrera – CEU de Valencia, titulado Por qué la Administración nunca ejerce la acción de regreso contra el personal a su servicio y que se publica en www. indret.com/pdf/545_es.pdf, suscita en mí una serie de reflexiones basadas en mi experiencia personal o vivencias en mis años de administración pública.

El autor mantiene, al fin de su exposición, que convendría eliminar de iure la posibilidad de ejercer la acción de regreso en el caso de los daños causados negligentemente por los agentes públicos y si bien es cierto que la conclusión surge del contenido del artículo en su conjunto, en la reflexión final se apunta el peligro que entraña que la Administración utilice la mencionada acción de regreso de forma eventual. Personalmente, pese a los riesgos de su ejercicio eventual pienso que la acción debe mantenerse también en los casos de negligencia grave. El ejercicio en caso de dolo de hecho también es eventual.

Desde mi punto de vista, sin eliminar como es lógico todos los argumentos que se han dado y que existen para comprender los problemas y dificultades que entraña dicha acción de regreso, el hecho de su inaplicación es que conforma y conviene a todos. En primer lugar a políticos, funcionarios y jueces, lo que ya es suficiente, para dicha ineficacia. A los políticos, porque las resoluciones administrativas las firman ellos y por muy de actos administrativos que las califiquemos desde el punto de vista decisional lo son de órganos de designación política. De modo que formalmente son los responsables primeros de los actos administrativos.

A los funcionarios, si somos realistas poco les importa, ya que salvo que informen la propuesta de resolución o la formulen (cosa que cada día es más infrecuente ya que ni siquiera la mencionada Ley se ocupa de regular la propuesta de resolución como trámite necesario y garante y sólo la menciona de pasada), no van a aparecer en el expediente administrativo. Cuando no nos encontramos ante resoluciones administrativas sino ante actuaciones materiales o técnicas de la Administración que causan daños, pensemos en los servicios públicos propiamente dichos y en la sanidad, como ejemplo paradigmático, resulta que lo normal es que la reclamación, aún se ejercite por vía penal o civil dada la preparación mayor de los abogados en esta materia, y entonces la buena praxis es el elemento a discernir o el carácter delictivo de la acción, y también se da la existencia de seguros a favor de personal público, abonados por la propia Administración. En estos casos lo normal es, ciertamente, que no se ejerza la acción de regreso y, simplemente, se considere la existencia de un mal funcionamiento del servicio público o una consecuencia inherente a dicho funcionamiento, sobre todo si además lo cubre el seguro. De otro lado, ya ha habido un proceso judicial que ha tomado una decisión y ha fijado la responsabilidad, para qué seguir con la cuestión, si en dicho proceso no se obliga a la acción de regreso.

A los particulares, individualmente, si reciben indemnización, poco les importará si hay o no acción de regreso y los ciudadanos en general, salvo que se organicen para ello, mal pueden exigir acciones de regreso, pues la primera barrera que encontrarán para hacerlo es la del concepto legal, doctrinal y jurisprudencial de interesado.

Queda la cuestión procedimental y jurídica, en la que partimos que es obligado según el artículo citado que la Administración inicie diligencias, o sea papeles o sea un expediente, en el que exponga o pondere, para mí motive, si corresponde o no ejercer la acción de regreso. El problema en verdad existe cuando no lo hace o lo hace de modo subjetivo y no manifiesto, es decir sin diligencias ni expediente, o incluso cuando pondere formalmente que no corresponde. Porqué entonces la pregunta es ¿quién discute estas actuaciones y exige la acción de regreso? Desde mi punto de vista, en las situaciones actuales, sólo hay una vía de posible eficacia de la obligación de la acción de regreso cuando no se ejerce: la exigencia de las diligencias, su incorporación al expediente de reclamación de responsabilidad patrimonial y la obligación del juez, cuando llega al contencioso administrativo o al proceso judicial, de pronunciarse al respecto. Esto último constituye para él una complicación más y lo normal es que piense que se le está haciendo administrar y no juzgar.

Otra solución es una Administración dedicada a ello organizativamente y una acción administrativa y judicial más abierta y popular. Pero ¿quién puede quererlo? Sólo el ciudadano, concepto que jurídicamente es una abstracción virtual. Pero lo cierto, sea o no difícil en la práctica el ejercicio de la acción de regreso o conveniente, desde el punto de vista práctico, su no ejercicio, es que el Derecho no se cumple y que la irresponsabilidad se convierte en el sistema real. No creo que haya sistema jurídico que resista un régimen administrativo y político basado en la irresponsabilidad jurídica, pues las otras responsabilidades son meros castillos de artificio.