domingo, 28 de junio de 2009

Los dos niveles en la Administración

Comentaba mi compañero de blog el otro día que no ponía el acento en la eficacia jurídica de la actuación administrativa y llevaba razón. No se trata de un olvido, sino de destacar algo sobre lo que normalmente el enfoque jurídico ha prestado poca atención.

Lo propio del enfoque normativo es preocuparse por la eficacia de la actuación administrativa entendida fundamentalmente desde la relación que existe entre la norma y el efecto formal que busca. No es centro de su preocupación la manera en la que logra esa eficacia, siempre que se encuentre dentro del cauce normativo, por lo que relega, por ejemplo, los aspectos que tienen que ver con la capacidad de gestión de las organizaciones públicas, la interacción entre Administración y política y entre la Administración y la sociedad o la adecuada combinación entre los medios y las funciones que realiza. Evidentemente no hay nada que objetar al planteamiento jurídico, pero resulta insuficiente para explicar la realidad adminstrativa y aún más la política y la social. Todas ellas son una misma realidad, que, recordando a Murillo, es la "realidad real" la que es poliédrica, compleja y que necesita de todos los enfoques para poder comprenderla y, en su caso, cambiarla.

Es precisamente la necesidad de generar cambio social la que otorga a la Adminstración una posición central en el sistema político y no meramente instrumental. No se trata solo de que mediante la misma el poder político transmita las decisiones generadoras del cambio, sino que la propia Administración es fuente de ese mismo cambio, por su participación indiscutible en la fase decisional de las políticas públicas y porque es la que en buena parte puede hacerlo posible o no, debido a su propia conformación y, por qué no decirlo abiertamente, a sus intereses para adherirse o no a las iniciativas de cambio.

Desde la perspectiva anterior es fundamental que la Administración se alinee con las necesidades y referentes de actuación de los ciudadanos. Esto es más importante que el logro de la eficacia administrativa porque se refiere a la propia finalidad de la organización, hacia la meta a la que dirige su actuación, a la razón que la legitima. Claro es que esto no puede hacerlo sola, antes bien, es el poder político el que debe alinearse primero con los ciudadanos. Nos encontramos en los paises de democracia avanzada con que esto no sucede siempre, lo que genera una falta de legitimidad de los dirigentes políticos, de las instituciones que comandan y de los propios integrantes.

Podemos hacer dos cortes en el poder ejecutivo actual: el que diferencia el nivel político del administrativo y el que divide el nivel de la eficacia del de los sentimientos. En el primer caso nos encontramos con que la división es más ficticia que real. En ella se mueve el enfoque jurídico que diferencia las dos zonas, una la que decide y otra la que ejecuta las decisiones, aunque tiene que reconocer que no existen, salvo en su expresión mínima, actos políticos y actos administrativos, ya que todos están sometidos a la jurisdicción ordinaria. Este hecho pone de manifiesto lo que ya es sabido por los principales teóricos de la organización desde Simon, esto es, que existe un continuum entre decisión y ejecución.

El otro corte nos habla de que la eficacia es condición necesaria para obtener la aceptación, legitimidad, de los ciudadanos, pero no es suficiente. Aquí es donde encaja la eficacia jurídica y la eficacia de resultados. Se puede plantear en los siguientes términos: el ciudadano espera ambas eficacias porque tiene derecho a obtenerlas ya que es contribuyente, y no solo fiscal, del sistema político, al que alimenta con sus votos, con la aceptación del ejercicio del poder y con su participación en la vida social. Por eso las manifestaciones de ineficacia extremas, como la corrupción, rompen el vículo entre representantes y representados, entre el poder público y los ciudadanos y produce la pérdida de confianza en la democracia. La ineficacia produce dolor en el ciudadano y es posible que la jurídica, por ser más básica, lo incremente.

La condición suficiente es que los dirigentes políticos y administrativos se alineen, de verdad, con los ciudadanos y sus necesidades. Este es el nivel en el que se mueven los sentimientos, la zona en la que cuando llegan las elecciones, y desgraciadamente casi solo en ellas, se mueven los políticos transmitiendo ilusión, futuro y esperanza en una vida mejor. La Administración no solo debe ser fría en su eficacia, sino que también debe ser cálida para transmitir esperanza e ilusión o para hacerlas posible, aunque de nuevo serán sus dirigentes los que son responsables de conseguirlas. De esta manera, la eficacia no es suficiente para conseguir la legitimidad, pero solo con promesas y declaraciones ilusionantes tampoco.

Valga lo anterior para reflexionar sobre cómo se hace política hoy en día, en un momento en el que la eficacia en los servicios públicos cae y las declaraciones y promesas se suceden sin que den tiempo a saber si las precedentes se han cumplido. Lo que está en juego no es la adhesión a uno u otro partido, sino a la propia democracia.

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