EL FUNCIONARIO INTERINO: Su permanencia y carrera

En la anterior reflexión en torno al funcionario interino ha quedado establecida su necesidad y, en cierto modo, que aun siendo temporal el ejercicio o desempeño de un puesto, puede resultar que obtenga distintos nombramientos y, por tanto, que “permanezca” en el tiempo prestando servicios para las Administraciones públicas y adquiera experiencia y conocimientos. Además su permanencia en el puesto depende del carácter de la suplencia que efectúe, puesto que puede ir a cubrir una vacante que ha de ser objeto de un proceso de selección o de provisión, o puede que cubra una vacante que técnicamente no lo sea por corresponder a un puesto de trabajo cuyo titular está en una situación de servicio temporal en otro puesto y que mantiene un derecho o reserva del puesto de su titularidad o sea una sustitución por enfermedad o permiso del titular. En esta situación el interino cubre el puesto en tanto no vuelve el titular al mismo o no cambia su situación y se abra un proceso regular para cubrirlo por nuevo funcionario de carrera.

Todos conocemos casos de funcionarios interinos que incluso desempeñan alguna jefatura y puestos de trabajo que no son puestos base o de nivel inferior, según actividades o cuerpos. Por tanto, resulta paradójico que la figura en su naturaleza legal se caracterice por su temporalidad o no permanencia y por no tener carrera profesional, pero resulte de hecho que puede permanecer muchos años prestando servicios y que materialmente ocupe puestos que el funcionario de carrera ha de obtener siguiendo los procedimientos de provisión legalmente establecidos. De ahí que un funcionario interino, si cumple los requisitos legales, pueda adquirir el derecho a una pensión de la Seguridad social, lo que equivale a una jubilación que no le reconoce directamente el artículo 63 del Estatuto Básico del Empleado Público, en cuanto es una figura que afecta a la pérdida de la condición de funcionario de carrera, si bien el específico dedicado a la jubilación, artículo 67, se refiere a los funcionarios en general.

Siendo esta la situación, sin embargo, el artículo 10 del citado Estatuto Básico, que regula la figura de los funcionarios interinos y que ya he comentado en alguna ocasión, contiene algunas decisiones que implican cuestiones técnicas a considerar y que bien aplicadas pueden restringir la carrera material de los funcionarios interinos, pero que, por el contrario, pueden complicar mucho los procedimientos de provisión. Me refiero, más que nada, al hecho de que al referirse dicho artículo a la cobertura de vacantes lo haga respecto de plazas vacantes. Es decir, el artículo no se refiere simplemente a vacantes o a puestos de trabajo, sino a plazas, diciendo concretamente que la circunstancia en la que es posible nombramientos de interinos es la existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera. Nos encontramos con una restricción que se une a la obligación de que cada Administración pública, antes de proceder a nombramientos interinos, ha de sospesar si es necesario y urgente el hacerlo, pues, por ejemplo, si puede ser que la unidad o servicio correspondiente cubra la necesidad o ésta no revista urgencia, no se debe proceder al nombramiento interino. Pero si se produce la necesidad y urgencia el nombramiento no tiene porque ser en el puesto de trabajo realmente vacante, sino simplemente en una plaza. De tal modo que si el puesto vacante se puede cubrir por un funcionario de carrera no procede el nombramiento interino. La pregunta sería: ¿cuándo no procede la cobertura por un funcionario de carrera?, y la respuesta es que ello depende realmente de la voluntad de la Administración correspondiente y de la de los funcionarios, en cuanto el Estatuto Básico del Empleado Público en sus artículos 78.3 y 81, puntos 2 y 3, no ha eliminado la posibilidad de comisiones de servicios y nombramientos provisionales, que hasta ahora han venido existiendo. Por ello, resulta que, voluntariamente o forzosamente, el funcionario de carrera siempre puede cubrir una vacante. Lo que implica que sólo después de una posible cadena de nombramientos provisionales o comisiones de servicio, la vacante no deseada o la comisión de servicios forzosa no decidida por la Administración, condujeran a un nombramiento interino.

En esta situación, los interinos sólo cubrirían puestos base o puestos no queridos por los funcionarios de carrera o que la Administración no considere preciso que vaya un funcionario de carrera por no exigir formaciones o conocimientos específicos o experiencias adquiridas.

Sea como sea el sistema de gestión de recursos humanos se complica, pero lo cierto es que los cargos políticos cuentan con una posibilidad de nombrar personal de su confianza y los funcionarios con ascensos materiales, al menos en lo retributivo y en la experiencia, aun cuando en cuanto al mérito puedan tener restricciones. Situación que puede hacer que no exista un interés muy claro y determinado de realizar concursos de provisión de puestos de trabajo con la periodicidad que correspondería para que el sistema selectivo funcione adecuadamente. El funcionario interino es un instrumento útil no sólo para los intereses generales sino para los corporativos y espurios.

De otro lado, no hay que tener en cuenta que este sistema de “las vacantes que no puedan ser cubiertas por personal de carrera” era el que presidía el concepto de oferta de empleo público que implantó la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, en sus orígenes. De manera que, de seguirse el criterio de modo estricto, sólo las vacantes definitivas y no queridas por funcionarios, normalmente, pues, sin cubrir o cubiertas por funcionarios interinos, serían las ofertadas en procesos de selección. Todo ello, sin perjuicio de los restantes casos en que proceden nombramientos de interinos por programas de carácter temporal o acumulación de tareas. Los nombramientos para sustitución transitoria, pueden estar sometidos a los mismos criterios de nombramientos provisionales o comisiones para funcionarios de carrera, dependiendo de la duración prevista para la sustitución.

EL FUNCIONARIO INTERINO : Su necesidad.

Quiero iniciar unas reflexiones en torno al funcionario interino, en cuanto que constituyendo una necesidad organizativa de las Administraciones públicas y, por lo tanto, siendo permanente su existencia en el tiempo, es en cambio objeto de consideraciones negativas por parte de la propia Administración, del resto de los funcionarios e, incluso, de la judicatura. Es posible apuntar que la razón de esta visión desfavorable respecto de esta clase de funcionarios tiene su raíz principal en el hecho de que su nombramiento no tiene origen en la superación de las pruebas selectivas que otorgan el derecho a ser nombrado funcionario de carrera. Su legitimación, podríamos decir, es de menor intensidad que la del funcionario de carrera y tiene una consecuencia básica: su relación con la Administración pública es de carácter temporal o interino como la propia calificación del funcionario indica. Esta es la diferencia jurídica principal respecto de los funcionarios de carrera y su real desigualdad respecto de los mismos.

Lo antedicho nada tiene que ver con el rendimiento del funcionario interino o sus conocimientos que serán lo que sean en cada caso y que pueden ser objeto de la correspondiente evaluación. Entre los funcionarios interinos, dados los sistemas actuales de formación de las bolsas de trabajo que sirven para su selección, es frecuente que muchos sean personas que han acudido a las pruebas selectivas y que no las han superado, pero que pueden haber “aprobado” algún ejercicio, y cuyas notas sirven para su ordenación en las mencionadas bolsas. Para cualquiera es fácil intuir que este hecho mismo ya conlleva que el funcionario de carrera siempre considere que el interino no ha sido capaz de superar las pruebas que el superó, lo que desde su perspectiva, lo sitúa en una situación de inferioridad. También cuando el nombramiento no tiene raíces objetivas, sino que es fruto de una recomendación la consideración no es favorable, pues es el amigo, pariente etc. de un cargo político o funcionarial y, por tanto, un favorecido. Pero repito que la realidad es distinta en cada caso y que la cuestión no deja de ser más que un hecho o circunstancia que nada tiene que ver con la valía e interés del funcionario interino. Es más es frecuente la opinión de muchos, políticos sobre todo o altos cargos, que consideran que el funcionario interino muestra una mayor atención, dedicación y rendimiento que el de carrera y que prefieren un interino antes que algunos funcionarios de carrera.

Es comprensible que dicha situación se produzca, porque sobre el interino, como sobre cualquier otro personal de carácter temporal o incluso sobre los laborales, pende siempre la espada de Damocles, dispuesta a cercenar su relación con la Administración, por lo que es normal que no ofrezcan resistencia a obedecer las órdenes que se les dirijan y no planteen los mismos problemas que los funcionarios de carrera que, seguros de su permanencia y según las circunstancias, pueden poner obstáculos o alegar antijuridicidades o contrariedades al interés público para cumplir los mandatos o para emitir sus actos de trámite en el sentido que se les pide.

Para acabar por hoy y dejar para otro momento la consideración de los posibles tratos desiguales que se producen respecto de los funcionarios interinos, lo que hay que señalar es que constituyen, por encima de todo, una necesidad organizativa para el buen funcionamiento de la Administración, sobre todo para el de los procesos de selección de funcionarios y de provisión de puestos de trabajo y basta leer el artículo 10 del Estatuto Básico del Empleado Público, para comprender que, aun cuando limitados sus nombramientos por razón de la necesidad y urgencia, (lo que implica que sea necesario reflexionar, antes de su nombramiento, sobre dicha necesidad o urgencia), lo cierto es que pueden efectuarse dichos nombramientos para cubrir plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera (lo que significa que la figura del funcionario interino facilita el sistema de nombramientos provisionales y comisiones de servicio de los funcionarios de carrera) o para la sustitución transitoria de los titulares o para la ejecución de programas de carácter temporal o para atender el exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses.

Hay pues que considerar que interinos siempre habrá y que sea cual sea el sistema seguido para su nombramiento es normal que un funcionario interino después de su cese se incorpore de nuevo a la bolsa de trabajo y vuelva a ser objeto de otro nombramiento o de otros y que, por tanto, llegue a acumular años de servicios en la Administración pública y a adquirir experiencias concretas y en general y, por qué no, méritos concretos.

LA REMODELACIÓN MINISTERIAL Y EL BUEN ADMINISTRAR.

A lo largo de los 19 meses de vivencia de este Blog he venido diciendo muchas cosas que tienen un contenido general dirigido a evidenciar cómo se administra y, en cierto modo, por ello, cómo se debe de administrar. Es decir, de modo directo o indirecto, con claridad o sin ella, de modo disperso, es seguro que se han expuesto un buen número de principios de buena administración. Pero, también, se ha evidenciado con frecuencia la íntima unión que existe entre Política y Administración. Unión que en un sentido puro debía suponer que la Política no puede más que ser buena Administración, pues en pureza no pueden tener fines encontrados o contradictorios.

Evidentemente, la racionalidad en la organización, la proporcionalidad entre fines y medios, el gasto público eficiente y la eficacia de la Administración, son reglas de buena Administración y, por tanto de buen Gobierno, y, consecuentemente, son Política en su sentido puro y bueno y ajustada a los intereses generales y no a los de partido, grupos, individuos o mera conservación del poder. Claro que esta es una visión simplemente técnica e idealista, lejos de la cruda necesidad de ganar unas elecciones y de satisfacer a toda la organización dependiente de un partido político y que ocupa espacios de administración pública o de la actividad que se dirige, simplemente, a evidenciar que hay determinadas políticas públicas que Partido y Gobierno propugnan como fín.

Es aquí en esta conexión con la idea de las políticas públicas, donde surge un motivo para desarrollar mi reflexión de hoy, puesto que es frecuente que cuando un gobierno o unos políticos quieren destacar la importancia que otorgan a una determinada política o programa, otorguen a la organización administrativa, destinada a desarrollarla, la categoría de ministerio o equivalente máxima organización en el resto de las Administraciones públicas. Situación que determina, normalmente, que si la política consiguiente no se corresponde con un volumen muy importante de gestión, bien, no sea materialmente un ministerio sino otra organización menor o, bien, que se establezca un sobredimensionamiento orgánico y estructural y un gasto innecesario. Es decir, una mala administración pública o, simplemente, una mala administración, pero que en este caso va a repercutir en el bolsillo de todos los ciudadanos.

En la remodelación actual del Gobierno de España, persisten decisiones que conllevan ministerios o incluso vicepresidencias que identifican a una política pública con una organización expresa para ella, pero que seguramente desde su volumen de gestión y estructura necesarias para su eficacia no justifican el nivel elegido y el gasto consiguiente. Una mala Administración y una mala Política para los ciudadanos y sus bolsillos, dada la crisis actual.

Frente a la carga técnica que una reorganización ministerial y administrativa ha de revestir, vean algunas justificaciones de nuestro máximo dirigente:

http://www.youtube.com/watch?v=DIa1eAj6uQ4

http://www.youtube.com/watch?v=7uSqy70sHqQ

http://www.youtube.com/watch?v=wf61MYp46eQ

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA NUEVA REESTRUCTURACIÓN DEL GOBIERNO

La denominada crisis de Gobierno ha desembocado en unos cambios de ministros y en una reestructuración ministerial. Desde el punto de vista de las preocupaciones y temas que caracterizan a este blog, lo más destacable es la desaparición del Ministerio de Administraciones Públicas. El cambio en este terreno se traduce en la aparición en el Ministerio de la Presidencia de una Secretaría de Estado para la Función Pública que aún no veo desarrollada orgánicamente, por lo que no puedo determinar si el concepto de función pública que se maneja es de alcance reducido, es decir, referido exclusivamente a los funcionarios y a la política de personal, o en cambio tendrá un alcance más amplio y se extienda a toda la gestión y organización pública. Lo que es indudable es que no se denomina Secretaría de Estado para la Administración Pública.

En otras ocasiones me he referido a la pérdida de valor que suponía el que la política sobre la administración pública, en su sentido no de estructura del Estado, sino en el de la gestión pública hubiere dejado de ser una política o una cuestión dependiente de la Presidencia del Gobierno, ya que siendo una cuestión horizontal o afectante a todos los ministerios, las decisiones que se toman en la materia, sin embargo, las adoptaba un ministro o sea una persona con el mismo rango que el de los afectados por aquéllas. En este sentido, pues, el cambio podía ser positivo, pero también puede significar que la dimensión estatal o el carácter básico de la materia se entienden cumplidos o desaparecidos con el Estatuto Básico del Empleado Público, de modo que las reglas de la gestión pública y buena administración han pasado a ser un problema de cada Administración pública.

En fin, ya veremos cómo se actúa en adelante y que estructura se aplica a la Secretaría de Estado para la Función Pública, baste hoy con reseñar el hecho. Iñaki en Administraciones en red, ha planteado la pregunta de cómo queda el MAP y tenéis algunos comentarios En otro momento reflejaré mi opinión sobre otras cuestiones que me plantea la reestructuración.

LA ADMINISTRACIÓN EN ÉPOCA DE CRISIS

Ahora hace justo 22 años que organizamos en la Generalitat Valenciana, siendo yo Director del Instituto Valenciano de Administración Pública, la Conferencia del Grupo Europeo de Administración Pública del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, con el lema que señala el titulo de este post. Por curiosidad, dada la situación económica actual, he repasado la reseña que sobre esta Conferencia y sus conclusiones realicé en el número 8 de la Revista Valenciana d´Estudis Autonòmics. Me encuentro con cuestiones y temas recurrentes y que, por tanto, aún hoy se plantean y forman parte de las propuestas de la denominada nueva gestión pública o new public management y otras similares.

Por ejemplo en el Grupo I de dicha conferencia: Difference and convergence in concepts and criteria of public productivity, que dirigió Peter Jackson, profesor e investigador en Economía de la Universidad de Leicester, las conclusiones se refirieron al gasto público, a la privatización y reprivatización de servicios, a la reducción de plantillas de personal, a la desregulación, a las relaciones entre el sector público y privado y a la necesidad de investigar. Es evidente que todo sigue de actualidad. Pero, en relación con los comentarios y reflexiones que vengo realizando, hoy quiero quedarme con dos cuestiones planteadas en las conclusiones de este grupo.

Una es la cuestión de la reducción de plantillas que en su momento ya destaqué que se abordaba en la Ley de Restricciones de los gastos del Estado de 1 de agosto de 1935 (Chapapietra) y cuyas palabras repito ahora: Si de verdad y convenientemente de quiere hacer algo serio, deberá desistirse del viejo empirismo, tantas veces iniciado, de suprimir personal en porciones fijas, para intentar, lo primero de todo un conocimiento exacto de nuestra Administración; después, una ordenación sistemática de los servicios, y ya, sobre estos datos, una distribución numérica del personal. Cuando la ciencia ha creado métodos de ordenación -Taylor, Fayol -, no se entiende como éstos han de aprovecharse por las empresas privadas y despreciarse por la Administración pública. Lo que se impone es, pues, la organización científica en el régimen administrativo del Estado.

Viene a cuento el reiterar estas palabras, que particularmente me encantan, pese que queden en pura retórica vistas las medidas adoptadas para su eficacia desde entonces, porque en la Conferencia esta reducción de plantillas se planteó como una medida de restricción del gasto público, cuando al mismo tiempo, en aquel momento, se venía hablando de que España era uno de los países con menor número de funcionarios y, además, existía como promesa política y de campaña electoral la de un sustancial incremento en la creación de puestos de trabajo, de modo que, en mi reseña, señalaba la necesidad de partir de estudios serios en orden a las necesidades reales de los servicios públicos y que no era lógico desconocer la tendencia europea de reducción de efectivos. Enlazaba, pues, esta cuestión con la otra conclusión realizada respecto de la necesidad de investigar y de que era esencial el averiguar cuáles eran los intereses de la sociedad a largo plazo ya que no era esta una tarea que realizaran los políticos, quienes se veían más preocupados por los problemas inmediatos y sobre todo por aquellos que tenían influencia en los procesos electorales. También señalaba que todo ello concidía con mi opinión o punto de vista, dado mi cargo de Director del IVAP, de que es necesario encontrar tiempo dentro de la gestión administrativa diaria para estudiar e investigar la Administración pública.

En resumen, compruebo que ya en dichas fechas pensaba como ahora, cuando señalo que el Estatuto Básico del Empleado Público y buena parte de sus medidas no son posibles sin una organización dedicada a investigar sobre la propia Administración a los efectos de decidir y que, por ello, esta norma ha lanzado un dardo envenenado al resto de las Adminsitarciones públicas, creando un problema político que conlleva serias dificultades técnicas de ejecución y eficacia. También es de destacar en este sentido como el Grupo II de la Conferencia dedicado al lema Readaptacion of instruments of productivity measurement conforming to present changing management philosophy in public administation y el III al de Use of productivity measurement data in the policy y and management feed-back by politicians bureaucrats and consultans, no llegaron a unas conclusiones generales y, simplemente, se establecieron unas cuestiones generales a tener en cuenta sobre ¿para quién se mide la productividad?, ¿quién es el beneficiario? y sobre ¿Cómo se utiliza la medición de la productividad cuando se informa al público? Las cuales, al menos para mí, presentan otro aspecto que es el de la conexión de toda administración pública con la actividad política, que la singulariza y hace que sus problemas sean más complejos que los de una empresa privada y que matizan claramente la gestión pública. Basta con pensar que precisamente en las épocas de crisis puede resultar que políticamente no sea procedente la reducción de plantillas sino el incremento de la oferta de empleo público, por ejemplo, o cuando de una clara propuesta de privatización, nos encontramos con un importante intervencionismo en los aspectos económicos y financieros.

En fin seguimos como siempre.

ACERCA DE LAS INCOMPATIBILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS

La regulación de las incompatibilidades de los funcionarios en la Ley 53/1984, nunca me ha convencido. Quizá sea una deformación propia del funcionario e influyan los posibles problemas que podía haber planteado mi ejercicio como docente en una Universidad privada. Sea como sea, estimo que el sistema, todavía vigente formalmente, está plagado de problemas e incongruencias, que creo que provienen del prejuicio existente respecto de los funcionarios y de su situación, que se considera, no sin razón, como de privilegio, sobre todo por su permanencia en el empleo. Diríamos que la reflexión popular es aquella que estima que ya es bastante que el funcionario sea difícilmente cesado o despedido y que sólo faltaba que, encima, pueda desarrollar otra profesión o actividad. De este modo, se produce una regulación más restrictiva y plagada de casuística dirigida a disminuir el margen de discrecionalidad administrativa en la concesión a los funcionarios de la compatibilidad con otras actividades o profesiones.

Las buenas leyes, desde mi punto de vista, se distinguen por establecer reglas generales y claras para que la Administración pública y sus cargos o funcionarios al aplicarlas aprecien las circunstancias particulares de cada caso, con objetividad e imparcialidad, teniendo, en el caso que nos ocupa, como fin principal el velar por el cumplimiento total de la actividad administrativa pública, evitando su perjuicio y el de los intereses generales. De este modo, cargos y funcionarios públicos también se distinguen por aplicar las reglas de acuerdo con estos principios y no atendiendo a intereses particulares o favoritismos, permitiendo que con el antecedente administrativo, en su caso, los tribunales de justicia puedan controlar la decisión tomada. Creo que es así como se fomenta la responsabilidad de los servidores públicos: políticos y funcionarios; responsabilidad, porque han de tomar decisiones con arreglo a las leyes y porque, también, los efectos de una mala aplicación deben serles atribuidos, exigiéndoles que respondan de su ignorancia, ineficacias, desviaciones de poder, corruptelas y corrupciones, en su caso. Quiero recordar que una forma de eludir este tipo de responsabilidades, es remitir a la Ley decisiones que ésta no debe adoptar nunca, puesto que se pueden cometer errores o disparates de difícil corrección posterior y que contienen verdaderas contradicciones jurídicas, cuando no completos incumplimientos o ignorancia de los principios generales y básicos que contiene la misma ley, y que se basan en preocupaciones meramente burocráticas o en la satisfacción de las opiniones populares y en boga, pero no en la racionalidad necesaria y conveniente.

Voy a citar sólo tres ejemplos. Uno es el del artículo 16.1 de la Ley citada al inicio de este post, que constituye una de sus disposiciones comunes; es decir de aplicación tanto al ejercicio de actividades públicas como privadas. En él se dice que No podrá autorizarse o reconocerse compatibilidad alguna al personal que desempeñe puestos que comporten la percepción de complementos específicos o concepto equiparable, y al retribuido por arancel.

El segundo ejemplo lo constituye el punto 3 del mismo artículo que excepciona de la prohibición anterior a las autorizaciones para ejercer como Profesor universitario asociado.

El tercer ejemplo lo constituye el punto 4 del artículo que contiene otra excepción al principio general, al establecer que siempre que no se menoscabe el estricto cumplimiento de los deberes o se comprometa la imparcialidad e independencia y con las limitaciones comprendidas en los artículo 11, 12 y 13 -que no expongo-, podrá autorizarse para el ejercicio de actividades privadas al personal que desempeñe puestos de trabajo que comporten la percepción de complementos específicos, o concepto equiparable, cuya cuantía no supere el 30 por 100 de la retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad. Este punto se incluye por Ley 31/ 1991, de 30 de diciembre y entiendo que para paliar el efecto del punto 1, dada la situación que describo a continuación.

La irracionalidad que he apuntado se produce en estos casos por la naturaleza desvirtuada, por la aplicación legal, del concepto del complemento específico y por extender la ley la incompatibilidad a todos sus posibles componentes. Dicho complemento, según el artículo 23.3 b) de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública está destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. Personalmente considero, pues, que el complemento específico lo era sólo para algunos puestos, lo que le otorgaba un carácter excepcional y, si hacemos excepción de los conceptos de dificultad técnica, de peligrosidad o penosidad, se dirigía principalmente a los cargos superiores, en los que, por su mayor responsabilidad, se retribuye la mayor dedicación que requieren y, en su caso, se determina su incompatibilidad general y plena o exclusiva dedicación, según los conceptos que se han venido manejando en el tiempo. La extensión de la incompatibilidad al resto de elementos o conceptos que hace la Ley 53/1984, me parece excesiva, pues, ellos no significa que por su contenido y naturaleza lleven implícito el incumplimiento y menoscabo de los deberes del puesto o función o que se comprometa la imparcialidad o independencia, que el puesto puede ni siquiera requerir.

Pero lo cierto es que la excepcionalidad o particularidad desaparece y raro será, en la actualidad, el puesto que no tenga complemento específico, dada la carrera funcionarial y sindical para encontrar vías que aumenten las retribuciones de los empleados públicos. Por ello aparece el punto 4, que trata de salvar a los menos retribuidos de los puestos con dicho complemento. Pero se produce otra irracionalidad; ¿por qué el 30 por cien y no otro porcentaje? Arcana motivación y cuestión nada básica, si se respeta la potestad organizativa de cada Administración pública. ¿Por qué no dejar a que la clasificación del puesto determine su incompatibilidad caso por caso?, de modo que se determine que el complemento específico corresponde al puesto porque conlleva la incompatibilidad o una dedicación que no permite el ejercicio de ninguna otra actividad, pues de otro modo, de ejercerse otra profesión o actividad, se menoscabaría el ejercicio de los deberes y obligaciones del puesto.

El otro caso comentado es el del Profesor asociado, figura en su momento inexistente en las universidades privadas, las cuales prácticamente no tenían peso específico en dicho momento. Es indudable que lo que se pretende en el artículo, básicamente, es excepcionar la incompatibilidad en el desempeño de dos puestos de carácter público, pero la realidad es que la excepción se establece en las disposiciones comunes alcanzando también, en principio, a las actividades de carácter privado. Por ello, y para evitar decisiones chuscas provocadas por la inflexibilidad o envidia funcionarial, las universidades privadas han acabado creando la figura, a efectos de que se reconozcan las compatibilidades de los funcionarios que en ellas ejercen docencia.

En definitiva, para acabar por hoy, siempre me ha parecido más racional la regulación de 1964, sin perjuicio de si podía ser matizada o concretada, sobre todo por lo que hace al tema de las contrataciones administrativas, cuando el funcionario tenga una empresa o sea consejero de una. Los casos comentados no evidencian que lo sean de menoscabo del ejercicio de las funciones y deberes o que afecten a la imparcialidad o independencia. Pero lo importante es que el Estatuto Básico del Empleado Público no ha establecido la derogación de la Ley 53/1984, pero sí permite que cada Administración pública fije, en función de su autonomía, criterios que rompan el punto 4 de su artículo 16 estableciendo, por ejemplo, la incompatibilidad sólo para aquellos puestos que determinen sus relaciones de puestos de trabajo.

CUERPOS, ADMINISTRACIÓN GENERAL Y LIBRE DESIGNACIÓN

En el post Movilidad funcionarial III, dejé abierta la posibilidad de reflexionar acerca del sistema de libre designación a la vista de las cuestiones que el Estatuto Básico del Empleado Público deja abiertas o al arbitrio de cada ley de desarrollo. Y es que si analizamos conjuntamente los artículo 73, 74 y 80 de dicho estatuto, como ya he comentado, en cierto modo se distingue entre agrupación de puestos de trabajo y agrupación de funcionarios, de tal manera que estos se agrupan en cuerpos o escalas y sistemas similares, mientras que en cuanto a los puestos de trabajo queda abierta la posibilidad de una adscripción múltiple; es decir, que un puesto pueda ser atribuido a distintos cuerpos.

La verdad es que atendiendo a las Comunidades Autónomas y partiendo del desarrollo de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, nunca he pensado que alguna de ellas pudieran repetirse situaciones similares a las de las Administración del Estado en la que, por ejemplo, existían distintos cuerpos de arquitectos. Por ello, la múltiple adscripción de un puesto a diversos cuerpos siempre he pensado que no podía producirse, salvo casos como el señalado, en los cuerpos facultativos, especiales o que desarrollan actividades o funciones propias de una profesión concreta. Por el contrario, dados los antecedentes históricos y la menor consideración general de la actividad administrativa propiamente dicha, siempre ha parecido que a la Administración general cualquiera podía acceder y así ha sido, con frecuencia, refugio de personal procedente del área educativa, o de la sanitaria o de la militar y, por supuesto, de cualquier profesión. Así las tareas administrativas simples y de apoyo, siempre han podido ejercerse por funcionarios procedentes de cuerpos especiales. Únicamente en la zona en que había que aplicar normas o derecho podía pensarse que existía una actividad profesional, pero como en la Administración general no se trata de ejercer de abogado y cualquiera que lee un precepto, en principio, lo entiende o cree que lo entiende, lo cierto es que estimo que siempre ha existido la idea de que cualquiera puede desarrollar la actividad, pues ya irá aprendiendo y, en todo caso, existen cuerpos jurídicos o Técnicos de Administración a los que consultar.

Por ello, y por la lucha corporativa por la zona superior de la organización y cercana al poder político, no se ha descartado la adscripción múltiple. En el borrador de Ley de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana que he podido conocer -sin que sepa realmente su viabilidad o valor definitivo-, por ejemplo, al tratar la clasificación de puestos de trabajo, se acude a la agrupación no por cuerpos sino por grupos de titulación, lo que claramente en la Administración general o en el nivel superior de la Administración garantiza la adscripción múltiple y la permanencia del sistema actual y de la utilización de la libre designación en dicho nivel. Cuestión que confirma en artículos posteriores, en cuanto permite la adscripción a distintos cuerpos de los puestos con rango de subdirección general y de jefatura de servicio, que, sin matizar, clasifica como de libre designación y cuyo criterio de selección es el de la idoneidad. Esta adscripción múltiple la extiende a otros puestos, tales como las secretarías de altos cargos y a los puestos de naturaleza funcionarial que se creen como consecuencia de Acuerdo del Consell y con las características y requisitos que en el mismo se establezcan, pertenecientes a los grupos o subgrupos profesionales A1, A2, B o C1, adscritos y directamente dependientes de las subsecretarias o de las secretarías autonómicas, con funciones de asesoramiento y/o coordinación y que tengan la denominación de Coordinador/a-Asesor/a.

Como ya he comentado, no he visto en este proyecto referencia a los directivos profesionales, por lo que, en principio, los subdirectores generales se configuran como puestos funcionariales y de libre designación.

En definitiva, lo que creo es que sigue existiendo una zona, coincidente con la libre designación que se atribuirá, tal como hasta ahora se venía haciendo, de modo múltiple y que ha de quedar excluida de la oferta de empleo público, pues no pueden producirse excedentes de plantilla, porque el puesto ofrecido se atribuya por libre designación a funcionario de cuerpo distinto de aquel en que se ofreció la vacante. En realidad los puestos de libre designación, cuando quedan vacantes, siempre pueden ser cubiertos con personal de la organización y nunca son vacantes desiertas. Lo lógico es que no se adscriban a un cuerpo concreto y, en consecuencia, que no sean objeto de oferta de empleo.

Como comprenderá el lector, toda la historia que nos cuenta el Estatuto sobre la estructuración y ordenación de los puestos de trabajo y la carrera profesional, se queda para los niveles inferiores. El resto parece que seguirá como hasta ahora. Del cuerpo único que algunos desean o consideran lógico, nada de nada desde un punto de vista profesional y de acceso mediante procedimientos de verdadera selección. Pero de hecho existirá, pero para aquellos que sean “idóneos” conforme al criterio del político que nombra o designa. Puede que a algunos les parezca fuerte o demasiado general la expresión que sigue: en definitiva, un grupo de amiguetes que se especializan en la supervivencia. Y queda por ver qué pasará con el famoso directivo profesional.

COMENTARIO AL RESULTADO DE LA ENCUESTA

Parece que la encuesta relativa a la influencia o no del aspecto físico en la selección de funcionarios no ha suscitado excesivo interés. Dentro de la escasa paritcipación, la respuesta más votada ha sido la de que el aspecto físico influye siempre, lo que parece bastante claro para quienes hayan participado con frecuencia en procesos selectivos, si bien no sea una cuestión completamente determinante la del aspecto físico, puesto que los conocimientos del aspirante y la forma de exposición, por supuesto, son el presupuesto básico.

Las otras respuestas posibles -que todas han tenido voto- creo que son más discutibles en cuanto, por ejemplo, la primera es muy formal y no resulta exacto que siempre rija dicho principio. Al mismo tiempo que rija o no el principio de igualdad, mérito y capacidad depende, en buena parte, de los componentes del tribunal o de la comisión correspondiente, no sólo porque puedan obedecer a intereses espúrios sino porque son los que pueden equilibrar o compensar la influencia que los factores físicos o de presencia puedan presentar y acentuar o poner en evidencia que, en buena lid, los principios señalados obligan a mantener la adecuada ponderación y equilibrio.

Por lo que respecta a que la situación sea la misma que en la empresa privada o no, me inclino por pensar que en la empresa privada rige con más peso el principio de idoneidad, que no sólo significa la adecuación al puesto de trabajo concreto, sino que en él influyen mucho los aspectos físicos o los de presencia del aspirante y el criterio final subjetivo del empresario. Cuestión que en una Administración pública de corte básicamente corporativo no se presenta con el mismo grado de discrecionalidad.

Por ello, pienso que la respuesta que ha obtenido más votos era la más edacuada pues el aspecto físico siempre tiene una consideración que se muestra encubierta o comprendida en la evaluación que se ofrece en los ejercicios en los que la comisión selectiva tiene relación directa con el aspirante y que tienen un contenido oral y nunca como un factor de idoneidad que se muestre directa y crudamente en la motivación o valoración correspondiente. Es evidente que en una prueba selectiva de una Administración pública, nunca te van a decir que no has aprobado por feo o por impresentable.

COMENTARIOS AL ARTÍCULO 76 DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO

Como complemento a los últimos comentarios y reflexiones sobre la movilidad de los funcionarios públicos, en especial sobre la movilidad territorial, pongo a continuación el comentario que me merece el arículo 76 del Estatuto Básico del empleado público, en los Comentarios generales que vengo realizando al mismo.

Artículo 76: Grupos de clasificación profesional del personal funcionario de carrera.
Los cuerpos y escalas se clasifican, de acuerdo con la titulación exigida para el acceso a los mismos, en los siguientes grupos:

Grupo A, dividido en dos subgrupos A1 y A2.
Para el acceso a los cuerpos y escalas de este Grupo se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado. En aquellos supuestos en los que la Ley exija otro título universitario será éste el que se tenga en cuenta.
La clasificación de los cuerpos y escalas en cada Subgrupo estará en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso.
Grupo B. Para el acceso a los cuerpos y escalas del Grupo B se exigirá estar en posesión del título de Técnico Superior.
Grupo C. Dividido en dos Subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida para el ingreso.
C1: título de bachiller o técnico.
C2: título de graduado en educación secundaria obligatoria.
El artículo tiene como objeto principal la adaptación de los grupos de titulación a la estructura de las distintos niveles de enseñanza y en especial al de las enseñanzas universitarias que se encuentran en el proceso iniciado por la Declaración de Bolonia de 1999, cuya plena consecución se prevé para el año 2010, por lo que, en el momento de efectuar este comentario, aún no ha concluido.

Hay que recordar, además, que el encuadre en un grupo o subgrupo, realmente en un cuerpo, determina las retribuciones básicas de los funcionarios, sueldo y trienios.

La reforma en cuanto a las titulaciones parece centrarse en las enseñanzas de Grado, que según el Real Decreto 55/2005, en su artículo 7, se regula o define del siguiente modo: El primer ciclo de los estudios universitarios comprenderá enseñanza básicas y de formación general, junto con otras orientadas a la preparación para el ejercicio de actividades de carácter profesional. La superación del ciclo dará derecho a la obtención del correspondiente título, con la denominación que en cada caso acuerde el Gobierno.

De otro lado el Real Decreto 1393/2007, establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales y en su artículo 9 nos dice que: Las enseñanzas de Grado tienen como finalidad la obtención por parte del estudiante de una formación general, en una o varias disciplinas, orientada a la preparación para el ejercicio de actividades de carácter profesional.

Se inicia todo un proceso, pues, de inscripción de títulos según Universidades en el Registro de Universidades, Centros y Títulos[1]. Lo importante es destacar que el proceso de elaboración y aprobación de los planes de estudios que refleja el artículo 12 del Real Decreto 55/2005, determina que los títulos universitarios de Grado se elaboran y aprueban por cada universidad, previa autorización de su implantación por el órgano competente de la respectiva Comunidad Autónoma y ajustándose a las directrices generales comunes previstas en el Real Decreto y a las directrices generales propias que el Gobierno establezca para cada título, y deberán ser sometidos a un proceso de homologación, de acuerdo con la normativa vigente. Hay un margen de discrecionalidad para cada universidad en contenidos formativos específicos y cabe el establecimiento de planes de estudios conjuntos entre universidades españolas y con universidades extranjeras.

No obstante, el artículo hay que considerar que sólo se refiere a la necesidad de que los cuerpos y escalas se clasifiquen en uno de los niveles de titulaciones que en él se mencionan, por lo que en el momento de la creación del cuerpo y en consideración a sus funciones y capacidades necesarias, cada Administración pública y cada parlamento decide el nivel de enseñanza que precisa para el desempeño y ejercicio de su función y el grupo correspondiente. No cabe, pues, en esta fase de la gestión de recursos humanos, exigir titulaciones de determinadas o concretas universidades en virtud de sus programas y mayor o menor adecuación a las exigencias de cada Administración pública o intereses corporativos o de otra índole. La mayor o menor utilidad y adecuación de las titulaciones y planes y programas específicos de cada universidad se pueden manifestar en las pruebas selectivas correspondientes; es decir, en el momento de la selección de funcionarios, cuando puede resultar que los titulados de determinadas universidades tienen mayor éxito en la superación de las pruebas y en la obtención de plazas.

Sin embargo, hay un punto del artículo en el que queda un mayor grado de discrecionalidad, lo que puede conducir a decisiones distintas según los casos y a problemas en la movilidad funcionarial y en las homologaciones que prevé el artículo 84.2 del Estatuto, pendiente de análisis. Este punto lo constituyen los dos párrafos dedicados al Grupo A de titulación, en cuanto primero contempla la posibilidad de que la Ley exija un titulo universitario diferente al de Grado, sin indicar criterios o situaciones que puedan llevar a ello, ni establecer con claridad a qué ley se está refiriendo, si la de desarrollo del Estatuto o la de creación del cuerpo correspondiente. La otra cuestión deviene del segundo párrafo que establece unas pautas para decidir la clasificación en uno u otro de los Subgrupos, siendo estas pautas o criterios el nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y las características de las pruebas de acceso.

Puede deducirse de estos párrafos que en determinados casos, es decir, cuerpos o agrupaciones de funcionarios, la Ley decida exigir un título de Master universitario, caso en el que sí que existe una gran diversidad de posibilidades al ser títulos por universidades y por especialidades académicas o profesionales. Por tanto la redacción del artículo no descarta que se den casos en los que determinadas Comunidades Autónomas decidan la exigencia de títulos concretos y por Universidades concretas para el acceso a un cuerpo de funcionarios, sin que sea necesario que exponga todas las consecuencias que ello puede suponer, tales como una limitación a la libertad de concurrencia o un sistema contrario a la libre circulación de los españoles en el territorio nacional y la creación de grupos privilegiados que automáticamente o con gran facilidad podrán integrarse en los niveles superiores de cada Administración pública. El Subgrupo A1 apunta, pues en esta dirección.

Pero, además, por si no es suficiente con esta posibilidad, cada ley de creación del cuerpo puede decidir su integración en dicho Subgrupo, atendiendo al nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y a las características de las pruebas de acceso. En resumen, determinados cuerpos aun con exigencia del título de Grado, pueden verse encuadrados en el Subgrupo A1 sólo con que la ley justifique retóricamente su relevante función y lo difíciles que son los programas y las pruebas selectivas para acceder a ellos. Esto recuerda claramente tiempos ya casi remotos en los que los cuerpos de funcionarios, que se autoregulaban, establecían cada vez programas más extensos en materias y temas, al efecto de reclamar un coeficiente multiplicador del sueldo más alto y con ello conseguir una mayor retribución y prestigio social. Es de prever que nadie se conforme con permanecer en el Grupo A2 y luche por resaltar la importancia de su función y los mayores conocimientos que se exigen en virtud de lo complicado que se hace su trabajo y la aparición de nuevos conocimientos que es preciso adquirir y, por lo tanto, exigir en adelante en las pruebas selectivas. Por lo que las solicitudes de reclasificación y los agravios comparativos pueden ser problemas cotidianos en la gestión de recursos humanos a la que conduce esta decisión o, más bien, indecisión legal.

No ofrece dudas la clasificación en los Subgrupos C1 y C2, pero hay que tener en cuenta la Disposición Transitoria Tercera del Estatuto que no hace falta comentar aquí, salvo por lo que hace referencia a su previsión de un Grupo E que incluye las agrupaciones previstas en la Disposición Adicional Séptima: Otras agrupaciones profesionales sin requisito de titulación.
1. Además de los Grupos clasificatorios establecidos en el artículo 76 del presente Estatuto, las Administraciones Públicas podrán establecer otras agrupaciones diferentes de las enunciadas anteriormente, para cuyo acceso no se exija estar en posesión de ninguna de las titulaciones previstas en el sistema educativo.
2. Los funcionarios que pertenezcan a estas agrupaciones cuando reúnan la titulación exigida podrán promocionar de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 de este Estatuto.

La Disposición pues parece ir a solucionar el acceso a determinados puestos en los que una titulación no sea imprescindible para su desempeño, mediante la creación de estas agrupaciones profesionales.
Por tanto, aun cuando, el Grupo E previsto en la Disposición Transitoria Tercera en su punto 2, se presente como de carácter transitorio, en realidad y dependiendo de la voluntad de cada Administración pública, lo cierto es que podemos considerar la existencia práctica de dicho Grupo E.


[1]A título de ejemplo, puede verse la Resolución de 24 de septiembre de 2008, de la Secretaría de Estado de Universidades (BOE del 26)

NUEVO BLOG DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Javier Pinazo, Profesor de la Universidad Cardenal Herrera de Valencia, compañero y amigo, que ha intervenido en este blog con sus comentarios, acaba de abrir un nuevo blog dedicado a la Administración Pública y a la Gobernabilidad. Démosle la bienvenida y sigamos sus opiniones que seguro que nos ofrecerán puntos de vista complementarios de los asuntos que nos preocupan.

LA MOVILIDAD FUNCIONARIAL III

De las dos entradas anteriores dedicadas a la movilidad funcionarial resulta evidente que, en la configuración legal. los puestos de trabajo se adscriben a los cuerpos de funcionarios o agrupaciones correspondientes, por lo que hemos de considerar que, en principio, se consagra la patrimonialización de los mismos por dichos cuerpos o agrupaciones; es decir, por los funcionarios que los forman o constituyen. No obstante el Estatuto Básico del Empleado Público, en su artículo 84.1 fija la obligación de las distintas Administraciones públicas de establecer medidas de movilidad interadministrativa, preferentemente mediante Convenio de Conferencia Sectorial, lo que en términos generales ya se ha comentado.

Por tanto, se ha de llegar a la conclusión de que la movilidad no tiene como única vía la de dicho Convenio, sino que cabe que se prevean otras medidas. He aventurado, ante la patrimonialización señalada, que lo más normal es que la movilidad se produzca en la zona o en los puestos de libre designación, porque ello facilita los intereses de los políticos y el sistema de confianza que a ellos conviene. No obstante, en principio no puede descartarse que se siga el sistema establecido hasta ahora de que las relaciones de puestos de trabajo establezcan o determinen los puestos en que es posible dicha movilidad, tanto por el sistema de libre designación como por el concurso, pero parece normal que esta decisión se posponga en espera de la fijación de los criterios generales de la Conferencia Sectorial. En un borrador de ley de desarrollo que circula, relativo a la Comunidad Valenciana, por ejemplo, se establece la posibilidad de dicha previsión en las relaciones de puestos de trabajo, pero al regular la movilidad interadministrativa, se acoge al criterio de reciprocidad y se sujeta a los convenios citados u otros instrumentos de colaboración. Punto en el que cabe recordar la previsión del artículo 76 y los criterios para encuadrarse en uno u otro de los dos subgrupos del Grupo A de titulación, que lógicamente también serán tenidos en cuenta a la hora de considerar la movilidad interadministrativa, sobre todo por el sistema de concurso.

La situación, en general, pues me hace pensar en la dificultad existente para decidir la movilidad en un puesto concreto, pues cada Administración pública puede haber establecido criterios muy distintos y clasificaciones de cuerpos con funciones similares en subgrupos distintos o exigido para algunos titulaciones específicas de master que se correspondan con Universidades concretas, ya que en este nivel de titulación en el que parece que la variedad puede estar servida. Pero también me pregunto, dada la variedad de asignaturas o disciplinas y opciones de cada alumno dentro de cada titulación, si no se va a acabar valorando cada carrera individual y las asignaturas cursadas a efectos de la adjudicación de un puesto por concurso. Y digo por concurso porque dudo que la libre designación se vea limitada respecto de la discrecionalidad actual. En todo caso, será en este sitema de libre designación en el que será más factible justificar un nombramiento en los estudios, maestrias, etc. cursados por el designado.

Aún queda otro punto sobre el que el Estatuto Básico del Empleado Público, en la parte dedicada a la estructuración del empleo público, no realiza referencia directa alguna, y es el del personal directivo profesional a que se refiere su artículo 13, sobre cuya clasificación u ordenación de puestos no se dice nada, sin que quepa descartar su configuración corporativa. Pero lo que si parece evidente es que dicho artículo se refiere a su designación por lo que se configura como un espacio de alta discrecionalidad, pese a la referencia al mérito y capacidad, la cual viene matizada por la consideración de criterios de idoneidad. En el borrador mencionado de la Comunidad Valenciana, de momento no he encontrado la referencia a este personal directivo.

La movilidad voluntaria entre Administraciones públicas, en definitiva, se presenta complicada y, al mismo tiempo, al ser más factible en los puestos de libre designación, me suscita la necesidad de reflexionar de nuevo sobre la configuración de dicho sistema de provisión y sobre todo con el sistema de clasificación o de adscripción corporativa de dichos puestos, cuestión que abordaré en otra ocasión.