LA ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO: Sobre las escalas

Continuando con el annálisis de la estructuración en cuerpos y escalas:

Las categorías implicaban sueldos diferentes y dentro de cada una de ellas varias clases de sueldos; de modo que el ingreso en la categoría se hacía por el sueldo inferior en ellas. Pero, lo importante, aquí, no es analizar todo el complejo sistema establecido para el ingreso en las categorías: oposición o ascensos etc.; sino, partir ya de la Ley de Bases de 22 de julio de 1918, y los tres reglamentos que la desarrollan. Normativa que tuvo una efectividad mayor que los Reales Decretos mencionados, hasta 1964. En este Estatuto de 1918, la Base primera se dedica a las escalas y lo cierto es que nos dice que la Administración Civil del Estado estará a cargo de personal técnico y auxiliar y que los funcionarios técnicos se clasificarán en tres categorías y en cada una de ellas comprensiva de tres clases, que implican sueldos diferentes. Las categorías eran Jefe de Administración; Jefes de Negociado y Oficiales de Administración. Las tres clases eran 1ª, 2ª y 3ª en cada categoría. Los auxiliares constituían una categoría única, también con las tres clases. Por tanto, la importancia era un distinto sueldo y, sobre todo, el ascenso en las clases y categorías que regulaba la Base tercera y, respecto de los Cuerpos generales y subalterno, el Reglamento para la aplicación de la Ley de 7 de septiembre de 1918, así como los turnos de ascenso, por antigüedad, oposición, etc., lo que implicaba aumento de sueldo. La categoría sufrió la crítica de que realmente no se correspondía en un cambio de puesto o responsabilidad; se desligó del mismo[1]. Es decir, la adquisición de una categoría superior a la poseída no implicaba un cambio a un puesto distinto y de mayor responsabilidad sino simple adquisición de un sueldo mayor y subida en antigüedad con reflejo en el escalafón, o sea se podía tener una categoría de Jefe de Sección y no desempeñar una jefatura de tal nivel orgánico. Es importante la relación entre la idea de escala como ascenso y escalafón, no entre escala como concepto organizativo y escalafón. 

El escalafón se da también en los cuerpos; es más Aurelio Guaita recoge, al analizar su concepto, que el Tribunal Supremo entiende por escalafón < la relación de funcionarios afectos a un servicio determinado, formando corporación con distintas jerarquías, pero dentro de la homogeneidad de un mismo Cuerpo>>, por lo que no se puede acceder a la pretensión del recurrente, que llevaría a un escalafón integrado por Médicos, Enfermeras, Auxiliares de oficina, Subalternos, etc., mientras que la plantilla es la <<determinación del número de plazas o funcionarios, cuadro del personal de una institución>> que, por consiguiente, sí puede tener una composición heterogénea: sentencia 10 de julio de 1959.[2] En este artículo Guaita deja claro que el escalafón es una simple relación ordenada y material de los funcionarios de un Cuerpo, con una finalidad simplemente administrativa e informativa, para conocimiento de las distintas circunstancias de cada funcionario. Las escalas y las clases y categorías llevan a una consecuencia que son los escalafones. En resumen: el escalafón no es un acto administrativo, sino una relación ordenada, condensada y sintética de datos y actos administrativos que tienen su propia vida fuera del escalafón. La inexistencia de escalafones indicaría seguramente desorden y desorganización administrativa, pero no afectaría ni poco ni mucho a los derechos de los funcionarios.

 

La escala, nos resulta un concepto o una idea menos clara, pero que desde mi punto de vista siempre ha de estar relacionado con el ascenso del funcionario; del mismo modo que dicho ascenso, para mí, siempre ha de implicar unas tareas o funciones y responsabilidades distintas, sobretodo ya que las categorías o sus equivalentes: grados, etc, han quedado en un ascenso económico, garante de una retribución mínima de carrera funcionarial y requisito para la ocupación de puestos de nivel superior al que se posee. Lo que ocurre es que el ascenso está ligado al cambio de categoría o un cambio de posición en el escalafón debido a la antigüedad, por eso en el Decreto de Bravo Murillo no aparece el término escala sino simplemente las categorías y sus clases.

 

El término escalas aparece como título de la Base primera del Estatuto de 1918, que distingue entre personal técnico y auxiliar y establece la clasificación de las categorías en estas clases de personal. De este modo, se puede decir que se consagra en cada ministerio la existencia de dos escalas, la técnica y la auxiliar. Si bien en el personal técnico, podían, en teoría, ser incluidos los funcionarios de cuerpos especiales con este carácter, lo cierto es que las escalas y la calificación de personal técnico o auxiliar, en virtud del Reglamento de 22 de julio de 1918 de aplicación a los Cuerpos generales de la Administración Civil del Estado y personal subalterno, quedan como expresión utilizada en esa administración general y en cada una de ellas existen categorías y dentro de éstas sus clases. Este reglamento ya se refiere a funcionarios técnicos y funcionarios auxiliares y las escalas en cuerpos generales o funcionarios de administración general tienen en cada ministerio una convocatoria independiente de ingreso y una regulación de las enseñanzas teóricas y prácticas necesarias para servir “cargos de plantilla” tras el ingreso; de este modo lo que existe es  una escala técnica y una auxiliar por ministerio, como compartimentos estancos; de ahí que la creación en 1964 de los Cuerpos generales supuso una unidad de todos los funcionarios técnico-administrativos con titulación superior en un cuerpo, rompiendo la estanqueidad por ministerios y unificando escalafones.

 

Las escalas pues, por excelencia son las enumeradas para la administración general y por eso los técnicos y auxiliares acaban asumiendo la denominación de administrativos y ante el predominio en cada ministerio de sus cuerpos especiales igualmente acaban siendo la intendencia administrativa de los mismos y en términos peyorativos: los “chupatintas”, si bien el procedimiento administrativo, distinto en cada ministerio, es el arma de los funcionarios técnico-administrativos.

 

Pero la realidad, es que escala o el escalar o ascender se relaciona directamente con el subir de categoría (como la conexión con el sustantivo escalera nos indica), con reflejo económico y de antigüedad y también, con repercusión especial en la escala técnico- administrativa, el hecho de que la posesión de titulación superior no es obstáculo para el ascenso de categoría; lo que significa que el título no constituía un factor esencial y sí la aplicación de los turnos de ascenso exigibles: antigüedad, elección y oposición directa y libre. En resumen, categorías y ascenso son las bases de la escala y en la administración general también queda mucho más ligado al desempeño de puestos con tareas  y responsabilidades distintas, incluso funciones, por la diversidad de aquellos. Se puede decir que, más allá de la categoría como retribución, el puesto de trabajo sí tiene peso y presencia en la carrera de los funcionarios de administración general.

 

En realidad, debido a la desconexión de las categorías con los puestos correspondientes a su denominación, tanto la escala como el cuerpo es organizativamente lo que manda y no el puesto de trabajo y sus requisitos.

 

Pero la escala, tiene también un reflejo histórico en la legislación de régimen local, si bien su configuración real es la de categorías. La Ley de Régimen Local no se refiere a las escalas, salvo a las subescalas de los funcionarios con habilitación de carácter nacional: Secretaría; Intervención-tesorería y Secretaría intervención cada una de ellas  con sus clases en conexión con los municipios y su población. Para el resto de las escalas y funcionarios hay que acudir al Real Decreto legislativo 781/1986, en cuyo artículo 167 se distinguen dos escalas la de Administración general y la Administración especial. La primera con las subescalas siguientes: Técnica, De gestión, Administrativa, Auxiliar y Subalterna. En la segunda, las subescalas. Técnica y la de Servicios especiales; en la Técnica se divide en Técnicos superiores, Medios y Auxiliares. En las dos escalas, las titulaciones son definitorias y requisito pues esencial y los ascensos de subescala se pueden producir por promoción interna.

 

En la subescala de Servicios especiales se distinguen las siguientes clases: Policía Local y sus auxiliares, Servicio de extinción de incendios, Plazas de cometidos especiales y Personal de oficios.

 

En resumen, la escala como categorías y ascenso económico ya no es hoy la referencia y adquiere más un carácter corporativo o de agrupación de puestos como puede ser el caso de las dos últimas clases de la subescala de Servicios especiales en la Administración Local. Desde mi punto de vista la escalas por excelencia eran aquellas como las del 1918, en la que en la técnico administrativa, por ejemplo, la titulación no era requisito terminante, y en los que por antigüedad y experiencia consiguiente cabía el ascenso, salvo en algunos puestos superiores que exigían normalmente o convenía una titulación jurídica. Sistema, repito, que empieza a desvirtuarse por la separación del cambio de categoría respecto del cambio de puesto y quedar aquella como beneficio económico simplemente. La segunda causa de la desvirtuación era la arbitrariedad, sobre todo por el turno de elección. Por ello la carrera funcionarial tuvo consideraciones distintas; en los cuerpos especiales la carrera la constituía el cuerpo en sí, mientras que en la administración general el cambio en el nivel del puesto más la retribución superior era la idea de la carrera administrativa.

 

No obstante, aún en la organización corporativa, hay una conexión con el sistema descrito de 1918, en cuanto en el artículo 53.1 e) de la Ley de Funcionarios de 1964 se permitía que los puestos de trabajo pudieran ser desempeñados, indistintamente por funcionarios de diversos Cuerpos. En el mismo sentido, se ha comentado el punto 2 del artículo 15 de la Ley 30/1984, que establecía la adscripción indistinta de los puestos de trabajo para todos los funcionarios incluidos en su ámbito. Así, en la Comunidad Valenciana, como ejemplo, se produjo la clasificación de algunos puestos en dos grupos de titulación (Así, puestos A-B o C-D). Esta realidad lleva a situaciones problemáticas en orden a la provisión y también a solicitudes de cambio en la clasificación a favor del grupo de titulación superior o a la reclamación de la retribución superior por quienes nombrados estando en el grupo inferior de la doble clasificación, obtenían la del superior. También planteó problemas la clasificación de puestos ocupados por laborales como propios de funcionarios. El vigente Estatuto no se manifiesta respecto a una doble clasificación por títulos académicos y hay que considerar que hoy prima la titulación única y el sistema de promoción interna

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[1] Esta crítica es muy frecuente en los años precedentes a la Ley de Funcionarios Civiles de 1964, de ahí que ésta las dejará sin efecto. Pero, la situación se produce en un proceso histórico amplio. Así vemos que Alejandro Nieto, en su obra Los primeros pasos del Estado Constitucional, primero, nos ofrece un antecedente que nos ilustra ya sobre la consideración de la escala, cuando analiza el R:D de 30-4-1835 que ordenaba la formación del cuerpo de ingenieros civiles y nos dice en la página 371-372: Con la creación de estos <<cuerpos facultativos>> se consagró un doble régimen funcionarial: uno para la carrera administrativa (sic) ordinaria y otro para los cuerpos <<de escala<<, diferenciados sustancialmente por sueldos y, sobre todo, por el sistema de ingreso y ascenso, tal como había ya definido el R.D. de 8-8´1834 (relativo a Secretarios de Gobiernos civiles, puesto que los cuerpos de ingenieros no eran los únicos de escala:

Si este principio (de escala) puede ser conveniente en aquellas carreras cuyos empleados por haber hecho los mismos estudios y sufrido previos exámenes, ofrecen desde luego una garantía en el acertado desempeño de sus destinos, no es aplicable a los de carrera administrativa, que indispensablemente han de ser amovibles y sus ascensos deben más bien depender de la particular aptitud y disposición de los individuos, que del lugar que la opinión tal vez equivocada les haya proporcionado en el orden numérico de los nombramiento.

 

Un poco más adelante, Nieto dice: Con esta R.O. se creó un sistema de categorías personales que dependía no ya del puesto administrativo desempeñado sino del lugar que se ocupaba en el escalafón general del Cuerpo.

 

Lo reflejado nos ofrece la idea de la relación de la categoría con la escala y de esta como un conjunto de clases  de retribución y de garantía, de modo que el funcionario se protegía de la arbitrariedad en los nombramientos.

[2] Aurelio Guaita, El ascenso de los funcionarios Públicos. RAP 39. Pags 127-150.

LA ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO: Cuerpos de funcionarios y categorías

Transcribo hoy del punto dedicados los cuerpos y las escalas, lo escrito respecto de los primeros, para a través de las categorías enlazar otro día con la cuestión de las escalas:

Queda por analizar el artículo 75 referido a cuerpos y escalas que establece en su punto 1 que: Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo. El artículo, pues, establece que la organización de la función pública parte de la agrupación de los funcionarios en las formas que indica, quedando el conocimiento de lo que supone cada una de ellas o sus diferencias como una cuestión competencial de cada ley de desarrollo. De nuevo se haría preciso un análisis histórico de lo que han sido o son los cuerpos o las escalas, principales formas organizativas del personal, sin olvidar que existen puestos que no se agrupaban y que fueron denominados como no escalafonados; así pongo el ejemplo del escultor anatómico de una Facultad de Medicina, que puede ofrecer claramente la idea de la existencia de puestos no agrupables. De otro lado, hay que evidenciar la relación que el ejemplo nos ofrece con el escalafón, o lista ordenada de los funcionarios de un cuerpo por antigüedad y categorías. El ascenso en el escalafón implicaba, en su caso, el aumento de la categoría y retribución consiguiente a la misma.

Pero, aquí hay que poner en conexión este artículo con el 73.3 en cuanto él nos aclara que la agrupación se produce a efectos de la selección, la formación y la movilidad de los funcionarios. Es fundamental, en cuanto los cuerpos de funcionarios (en especial los facultativos o de los niveles superiores), constituyeron grupos de presión y de intereses, que al dominar la organización ministerial u orgánica, podían imponer dichos intereses sobre los generales. De hecho, el corporativismo, evitó la clasificación de puestos de trabajo en la forma prevista por la reforma de 1964 y la aparición de los diplomas de directivo y consiguiente o consecuente cuerpo. El artículo, pues, deja jurídicamente claro que la agrupación de funcionarios, sea cual sea, es un instrumento racional de organización con los fines referidos. Lo que no quiere decir, que a pesar de que desde 1978, la sindicación de funcionarios sea posible, no existan los cuerpos u otra clase de grupos como instrumentos de presión y desviación de intereses y fines generales.

Que la agrupación tenga los fines señalados está en consonancia con aquellas circunstancias que constituyen el requisito para su producción; es decir: las competencias, las capacidades y conocimientos; que hay que tener en cuenta que, todas ellas, están en relación directa con la función a realizar. Una vez más, simple pero complejo, bien para la creación de la agrupación o bien para clasificar un puesto como propio de la misma. Y estas circunstancias al agrupar, marcan ya las plazas a seleccionar y los conocimientos exigibles en las pruebas y la comprobación del resto de capacidades a verificar. Igualmente, todo determina los contenidos, de la formación complementaria a la selección como una prueba más o los posibles de cursos posteriores y habilitantes en la carrera funcionarial.

De otro lado, el Estatuto no muestra otro elemento estructural existente que es la distinción entre administración general y administración especial, que dio lugar a la distinción entre cuerpos especiales y las escalas de administración general, después, constituidas en cuerpos generales, y con la reforma de 1964 a una lucha burocrática por el dominio de la organización administrativa propiamente dicha, en virtud de que ésta pasaba a considerarse administración general y al desaparecer las categorías, los cuerpos especiales ya no tenían las mismas y que les otorgaban categorías con denominación de jefaturas administrativas (Jefes de Administración, Jefes de Sección, etc.)

Ya se ha realizado, en el párrafo anterior, la conexión con la cuestión de las escalas, pero antes hay que examinar el punto 2 del artículo 75 que dice: Los cuerpos y escalas de funcionarios se crean, modifican y suprimen por ley de las Cortes Generales o de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas. Este punto, hace que los cuerpos y escalas sean las agrupaciones por excelencia, ya que se exige una ley para su creación y modificación o supresión y hay que analizar el porqué de esta exigencia. De nuevo la historia, nos ha de explicar la razón; siendo así que antes de la Ley de funcionarios de 1964, no existiendo plantillas orgánicas, los cuerpos especiales, únicos existentes, como tales cuerpos, tenían una plantilla de cuerpo descriptiva, básicamente de su número y retribución. Al crearse el Cuerpo se producía la dotación económica, por lo que su creación o modificación implicaba un gasto público que exigía de la aprobación parlamentaria, al margen de la Ley de presupuestos, que no jugaba el distorsionado papel actual[1]

En realidad, el concepto de cuerpos se puede decir que está consolidado, no así el de escalas. Influye en ello, a mi parecer, que las normas generales destinadas a la organización de la función pública no han sido terminantemente claras y, a falta de una investigación histórica intensa[2], creo que es debido a que los cuerpos especiales, se autoregulaban mediante sus reglamentos y los superiores gozaban de la garantía de la exigencia de la titulación facultativa correspondiente, de ahí que también fueran denominados como facultativos. Esa falta de claridad, la considero en cuanto, el Decreto de Bravo Murillo de 18 de junio de 1852 se fijaba las bases que habían de observarse para el ingreso y ascenso en todos los empleos de la Administración activa del Estado.

Ignoro el alcance en aquellas fechas de esta expresión o de la consideración de lo que era la Administración activa, hoy tiene la connotación de administración que decide o que adopta resoluciones, propiamente dicha y coincidente, pues, con la administración general, que es la que las prepara y ejecuta. Sin embargo, nos sirve de guía, en primer lugar un Real Decreto de 8 de enero 1844 que en su artículo 1º decía:

El cuerpo de la Administración civil se compone de todos los empleados de la misma dependientes del Ministerio de Gobernación de la Península, que tengan Real nombramiento y no pertenezcan a cuerpo especial facultativo.[3]. Así pues, en este caso hay una identificación con la Administración general o cuerpos Generales. El Decreto de 1852 o de Bravo Murillo, nos dice Concepción García Gallo que trata de ampliarse al resto de empleados ofreciendo un sentido más amplio al calificativo activa que al de civil[4].

Pero hay que analizar porqué existiendo referencia al Cuerpo general o al de Administración Civil, la escala constituye una referencia para esta clase de administración. Y ahí, hay que analizar previamente el significado de las categorías (ascenso retribución, y funciones o responsabilidades distintas.) A este efecto, en los dos Reales Decretos citados, el de 1844 y el de 1852, el importante trabajo de Concepción García Gallo, nos muestra que el primero es un antecedente claro del de 1852[5]. En ambos, se regulan las categorías en que se dividen los empleados públicos, el de 1844 recoge las siguientes: 1º Jefes superiores, 2º Primeros jefes, 3º Segundos jefes, 4º Subalternos En el de 1852: 1ª Jefes superiores, 2ª Jefes de Administración, 3ª Jefes de negociado, 4ª Oficiales, 5ª Aspirantes a oficial; mientras que a los subalternos a estos efectos no se les considera empleados públicos; es decir, no se dividen en categorías.

[1] A título ilustrativo, de una plantilla de cuerpo y de las categorías, reflejo aquí la Ley de 19 de abril de 1961 que aumentaba la plantilla de los Ingenieros Industriales de Hacienda del año 1949:

Los nuevos cargos asignados a los Ingenieros Industriales afectos al Ministerio de Hacienda, con posterioridad al dieciséis de diciembre de mil novecientos cuarenta, en que se fijó la actual plantilla del Cuerpo; la ampliación que durante el mismo tiempo han experimentado los servicios a él encomendados y la atribución que se les ha hecho de la gestión, comprobación y vigilancia de los derechos fiscales a la importación de mercancías, creados por Decreto de tres de junio último, así como de la desgravación fiscal a las exportaciones establecidas por el de veintiuno de julio siguiente, imponen la necesidad de llevar a efecto un aumento del número de estos funcionarios, siquiera ello se, haga en el número más, reducido posible.

En su virtud, y de conformidad con la propuesta elaborada por las Cortes Españoles,

DISPONGO:

Artículo primero.

A partir de la publicación de la presente Ley, la plantilla del Cuerpo de Ingenieros Industriales al servicio del Ministerio de Hacienda, quedará aumentada en dos Inspectores Generales, a treinta y cinco mil ciento sesenta pesetas de sueldo anual; seis Ingenieros, Jefes de primera clase, a treinta y dos mil ochocientas ochenta; un Ingeniero Jefe de segunda clase, a treinta mil novecientas sesenta, y cinco Ingenieros de primera clase, a veintiocho mil ochocientas ochenta.

Artículo segundo.

Por el Ministerio de Hacienda se habilitarán los créditos precisos para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo anterior

[2] No obstante, el trabajo de Miguel A. Albadalejo Campoy “ Pasado, presente y futuro de la función pública española. Una propuesta de reforma” Cuadernos Económicos ICE Número 13, 1980. Paginas 19 a 81, incluyente, además de un Anexo legislativo, contiene mucha información para extender su estudio en un mayor detalle y amplitud.

[3] Extraído del trabajo de Concepción García Gallo, El estatuto de los empleados públicos según los Reales Decretos de 1844 y 1852. Anuario de historia del derecho español , ISSN 0304-4319, Nº41, págs.865-898

[4] Op. citada nota anterior: La mayor generalidad del ámbito de aplicación de este Decreto se pone de manifiesto en que va dirigido a la Administración activa del Estado en su totalidad y como tal comprende a todos los empleados de los diversos Departamentos ministeriales exceptuando algunos casos, que si bien este Decreto no declara como cuerpos especiales, sino sólo, y en su apartado 8º, de que poseen <<condiciones especiales>>, son empleados pertenecientes a unos cuerpos que, al menos más tarde se conocerían como cuerpos especiales. Al igual, pues, que los Decretos de 1844, el Real Decreto Bravo Murillo, si bien con mayor generalidad y sistemática, va a constituir un Reglamento orgánico del Cuerpo general de la Administración.

[5] Op.citada,pag. 17 y ss.

LA ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO: Los grupos de clasificación profesional, las relaciones de puestos y el análisis y clasificación de puestos de trabajo.

Voy a empezar el mes de julio con una larga transposición de lo último escrito provisionalmente  en mi trabajo sobre Juridicidad y organización en la Administración española.

La estructuración del empleo público.

 

El Capítulo II del Título V del Estatuto se ocupa de la estructura del empleo público y en su artículo 72, nos dice que las Administraciones públicas estructurarán sus recursos humanos de acuerdo con las normas que regulan la selección, la promoción profesional, la movilidad y la distribución de funciones y conforme a lo previsto en este capítulo. La verdad es que no entiendo bien este precepto, pues, desde mi punto de vista la selección y los demás procedimientos o derechos que cita se han de realizar de acuerdo con la estructuración y no al contrario. Son cuestiones de gestión y la estructura es algo más: un sistema ordenador y base y fundamento de toda gestión referida al personal e incluso de la planificación de los recursos humanos. Es realmente obra de la voluntad legal, sin perjuicio de que sea organización básica. Por eso, es frecuente que se identifique la organización con la estructura, cuando por nuestra parte ya hemos dicho que alcanza muchas más cuestiones, incluyendo los procedimientos. Tampoco el orden expositivo del capítulo me convence, pues empieza en su artículo 73 refiriéndose al desempeño de los puestos de trabajo y su agrupación con un posible carácter didáctico, que en realidad rompe la didáctica de le estructuración del empleo público.

 

A) Grupos de clasificación profesional.

 

Por ello, empezaré por el artículo 76 y los grupos de clasificación profesional del funcionario de carrera, cuando en realidad no es una clasificación del personal sino el establecimiento de unos grupos y subgrupos de titulaciones que constituyen niveles distintos que compartimentan o configuran una estructura básica en la que hay que clasificar al otro básico elemento estructural que son los cuerpos y escalas, que establece el anterior artículo y que también resultan ser sistemas de agrupación de puestos y funcionarios, sin eliminar otros posibles sistemas o elemento estructural. Sencillamente las titulaciones son, en principio, la garantía de la posesión de unos conocimientos concretos y comprobados, determinados por los contenidos de la carrera estudiada y los puestos pueden exigir de esos conocimientos, carrera y títulos.

 

Los grupos previstos por el Estatuto, estarán siempre pendientes de las reformas educativas, al basarse en la titulación académica y no sólo implica una estructura sino que también determina parte de la retribución de los funcionarios y de su carrera, La inclusión, de las escalas en los grupos de titulación, también desde mi punto de vista y como veremos en su momento, desvirtúa el verdadero fin o utilidad principal de la escala.

 

El grupo o subgrupos, en su caso, que establece la Ley tienen influencia respecto de las retribuciones básicas,  y en cuanto a la clasificación de puestos de trabajo y agrupación en los cuerpos y, en consecuencia, en las exigencias de requisitos y conocimientos a exigir y comprobar en las pruebas selectivas. En cierto modo, y en especial en los cuerpos especiales o facultativos, como capacitadora, la titulación correspondiente, del ejercicio de profesiones. De ahí que el artículo 76 los califique como grupos de clasificación profesional. En la Administración especial, en cuerpos como arquitectos, médicos, ingenieros, etc., es indudable la completa conexión en cada uno de los puestos con la exigencia del título, ya que sin el título la profesión pueda ejercerse. No ocurre igual en la administración general o cuerpos generales, donde es el puesto y su contenido, al igual que en la escala, el que determina la exigencia de uno u otro título, produciéndose incluso la clasificación de un puesto en más de un grupo de titulación. Con esto nos introducimos ya en el artículo 75 y su contenido que analizaremos más adelante. Antes hay que tratar, lo que para mí es el elemento principal de la estructuración.

 

B) Ordenación de los puestos de trabajo.

 

El artículo 74 del Estatuto y su Texto refundido nos dice que: Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de las relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones

 

a) Relaciones de puestos de trabajo. Análisis y clasificación de puestos.

 

Una vez más la ley no me convence en su redacción. El artículo lleva como título el de la ordenación de puestos de trabajo, mientras que en su contenido se refiere a las relaciones de puestos de trabajo y lo hace como instrumento organizativo y les marca unos contenidos mínimos, sin que figure enumerado el de los requisitos necesarios para la ocupación o desempeño del puesto y queda oculto realmente el trabajo del análisis y clasificación de puestos de trabajo previo a la relación de puestos de trabajo. Éstas son en realidad el resultado y expresión gráfica de dichos análisis y clasificación y todo ello acaba siendo la estructuración en sí misma.

 

En toda ciencia y en todo trabajo o análisis el elemento histórico resulta necesario para comprender las figuras, conceptos, ideas o abstracciones que la actualidad o la realidad, en un momento determinado, nos presentan. Esto se hace necesario para comprender qué son realmente las relaciones de puestos de trabajo, cuyo antecedente son las plantillas orgánicas de la Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado de 1964. La Ley de Bases de 1963 que dio lugar a dicho Texto articulado, en su Base II.3 b), al fijar la competencia en materia de personal de los órganos superiores de la función pública, decía que competía al Presidente del Gobierno el proponer al Consejo de Ministros la aprobación de las plantillas orgánicas y la clasificación de puestos de trabajo en los departamentos ministeriales. Esta necesidad, además de implicar una racionalización administrativa, tenía su raíz en la creación de los Cuerpos generales y la atribución a los mismos de las funciones comunes a la actividad administrativa y las plazas de mayor responsabilidad del Cuerpo Técnico a sus  funcionarios con diploma de directivo (Base III 1). Ello da lugar a los artículos 23 y 24 del Texto articulado en los que, el primero, repite lo dicho respecto de los funcionarios de los Cuerpos generales y el segundo que establece que son funcionarios de los Cuerpos especiales los que ejercen actividades que constituyen el objeto de una peculiar carrera o profesión y los que tienen asignado dicho carácter por razón de las circunstancias concurrentes en la función administrativa que les está encomendada.

 

Así, pues, en el momento de dictarse el Texto articulado de la Ley de Bases, los funcionarios de cuerpos facultativos, ante todo, ejercían funciones administrativas comunes en el nivel superior, el análisis de puestos de trabajo y su clasificación, iba a determinar en estos funcionarios una pérdida de poder y todo el sistema adquiere caracteres de importancia y transcendencia superior a lo solamente administrativo u organizativo para ser un elemento de lucha entre burócratas por el dominio de la organización en cada ministerio. El análisis había de distinguir las actividades administrativas comunes y generales de las que no lo eran y por primera vez atribuirlas formalmente a un cuerpo determinado. Al mismo tiempo que los especialistas no entraban en la concepción del directivo, sino el Cuerpo Técnico al que se podía acceder con distintas titulaciones de nivel superior o universitario. Así, se nos conecta la estructuración corporativa con la de puestos de trabajo que ha de dar lugar a las plantillas orgánicas, diferentes de las plantillas de cuerpo. Además, la clasificación de puestos llevaba a su vez el incluir el puesto en un nivel retributivo y definir los complementos retributivos conforme a las funciones y tareas a desempeñar en cada puesto. Así la expresión “plantilla orgánica” reflejaba mejor su carácter estructural, no meramente de relación de puestos, sino de expresión ordenada por órganos administrativos y directivos de los puestos que en ellos quedan comprendidos y de todas sus características y, con ellas, las de la personas que han de desempeñarlos, hasta completar la plantilla ministerial.

 

En estos momentos iniciales, el análisis de los puestos comienza con la declaración y encuestas a los funcionarios respecto de las tareas que realizan en el puesto correspondiente. De modo que el estudio comparado de puestos iguales o similares permite que el analista y los responsables finales realizaran la clasificación y proyecto de plantilla a aprobar. Esta es pues la raíz de las relaciones de puestos de trabajo. Tarea que, sólo en el caso de políticas públicas nuevas, adquiere de nuevo su sentido más amplio y estructural.

 

Una vez establecido el sistema, poco a poco, surge como problema organizativo y de reclamaciones y recursos jurídicos, la reclasificación del puesto. Ya que las relaciones de puestos no son una estructura monolítica sino variable en virtud de decisiones de distribución de trabajo y tareas por las jefaturas de los órganos o modificación de fines y políticas o necesidades; de igual modo que la persona que desempeña el puesto, según su personalidad y actividad, lo desarrolla y lo hace más eficaz o menos, resultando que varía en realidad; de ahí que exista una evaluación del desempeño, que no elimina el problema de que en el puesto se acaben realizando funciones distintas y de mayor responsabilidad que lo clasificado y surja la reclamación del funcionario. La organización no es sólo estructura es un elemento vivo que influye en la gestión y en los derechos funcionariales, y en los actos administrativos.

 

Este es pues el origen del sistema, que se regula de nuevo con la Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que tiene el fin de establecer unas bases comunes a todas las Administraciones públicas, ante todo por el nuevo nivel de las Comunidades autónomas y su potestad legislativa, y en su artículo 15 regulaba las relaciones de puestos de trabajo y en él se decía que éstas incluirán, para cada puesto de trabajo, en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos, las retribuciones complementarias que tengan asignadas y los requisitos exigidos para su desempeño….También en su punto 2 introducía un factor importante e influyente en la estructura corporativa o en los cuerpos generales, al menos en puestos de nivel directivo, y en la movilidad interadministrativa, y era el que decía: Los puestos de trabajo serán de adscripción indistinta para todos los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley. Únicamente podrán adscribirse con carácter exclusivo puestos de trabajo a funcionarios de un determinado Cuerpo o Escala cuando tal adscripción se derive necesariamente a la naturaleza y de la función a desempeñar en ellos y en tal sentido lo determine el Gobierno a propuesta del Ministro de la Presidencia.

 

Leído ahora este artículo, se observa que la ley recogía en cierto modo el sentido anticorporativo de la época, pero aún incluyendo la estructura corporativa, hacía del puesto de trabajo y sus funciones el instrumento básico de la estructuración. Pero se abría una complejidad de gestión de los recursos humanos para cualquier organización estructural grande.

 

La redacción expuesta fue modificada por Ley 62/2003 de 30 de diciembre, complicando un poco más la gestión y clasificación, pero sin que, al efecto perseguido aquí, afectara a la cuestión de la constancia de los requisitos exigidos para el desempeño, ni a la adscripción indistinta. De otro lado, conectaba las relaciones de puestos con cada Centro gestor, de modo que volvía a manifestar que no eran mera relación sino estructura orgánica. También decía que la creación, modificación, refundición y supresión de puestos se debían realizar a través de las relaciones de puestos de trabajo. Muestra de su carácter vivo y no monolítico. El otro punto a destacar en la nueva redacción dada al artículo 15 es la de evidenciar la conexión entre relaciones de puestos y provisión de puestos de trabajo cuando establecía que: la provisión de puestos de trabajo a desempeñar por el personal funcionario, así como la formalización de nuevos contratos de personal laboral fijo, requerirán que los correspondientes puestos figuren detallados en las respectivas relaciones. Lo que implicaba que ningún requisito no incluido en éstas pudiera incluirse a efectos de la provisión.

 

Vistos estos antecedentes el artículo 74 del Texto Refundido vigente se puede decir, en cierto modo, que deslegaliza o elimina como básico el contenido de las relaciones de puestos en cuanto a los requisitos y queda a decisión de cada Ley de función pública, salvo si se considera el apartado 3 del artículo 73 que al decir que: Los puestos de trabajo podrán agruparse en función de sus características para ordenar la selección, la formación y la movilidad, puesto que esta ordenación no se puede realizar si no se han clasificado y expuesto los requisitos para el desempeño que determinan los conocimientos, capacidades y habilidades necesarias para ello. Al mismo tiempo, se muestra la conexión de la relación con la gestión, pero contradice la manifestación del artículo 72 de que la selección, la promoción, la movilidad, etc. sean elementos estructurales aunque se refiera a las normas, pues el derecho siempre organiza y al hacerlo se puede decir que estructura; pero en este caso la ley atribuye el papel estructural a las relaciones y del modo referido del artículo 73.3. O sea de modo que son los puestos de trabajo los que pueden agruparse en función de sus características para ordenar la selección, la formación y la movilidad y no al contrario, éstas ordenar los puestos y sus características..

 

No obstante todo lo apuntado, hay que tener en cuenta el desarrollo reglamentario de todo este sistema. En el que se manifiesta bien la concreción de las que la ley no ha determinado o bien la desviación de sus principios informadores. De modo que se conculque lo jurídico y a través de reglamentos se organice mal. También, por supuesto, las leyes autonómicas y su análisis no muestran si los problemas o incógnitas expuestas se dan o no. Esta tarea ingente de investigación, haría de este capítulo y punto algo más que eso, siendo ya de por sí extenso. Sin embargo en relación a la clasificación de puestos de trabajo o a su agrupación, se expone lo que la reciente Ley 4/2021 de la Función Pública valenciana ha dispuesto, sobre todo por la cuestión que se ha planteado respecto de la consideración en las relaciones de puestos o no de los requisitos y su carácter básico real.

 

Esta Ley, al respecto, primero en su artículo 38 se refiere al análisis de los puestos de trabajo y lo califica de herramienta necesaria para suministrar información tanto del trabajo, en relación con las tareas de los puestos, como del personal que lo desempeña en relación con el perfil de competencias necesario para su correcto desempeño. El análisis de puestos de trabajo como instrumento para la planificación en el empleo público podrá ser utilizado para el diagnóstico y diseño del resto de las herramientas de organización y gestión de recursos humanos…Un buen ejemplo de buena juridificación de una cuestión organizativa, quizá por ser una Comunidad que comenzó basándose en una estructura de puestos y sectores administrativos y no en cuerpos funcionariales. La calificación del análisis como herramienta necesaria fuerza a preguntarse por qué no se configuró como norma básica.

 

El artículo 40 de esta Ley valenciana se refiere a la agrupación de puestos de trabajo del siguiente modo: Los puestos de trabajo podrán agruparse en función de los conocimientos o destrezas exigidos para su desempeño, con el objeto de racionalizar la gestión de recursos humanos: Las agrupaciones de puestos son instrumentos para la ordenación de los procesos de selección de personal y de provisión de puestos de trabajo, así como la formación y, en su caso, la carrera profesional entendida como sistema de promoción profesional.

 

El artículo 42 se refiere a la clasificación de puestos de trabajo y dice: La clasificación de puestos de trabajo es el procedimiento a través del cual y previo análisis de cada puesto, se determina su posición organizativa, su contenido funcional y los requisitos para su desempeño, además, en su caso, de otras características, aprobándose mediante resolución.

 

Por último el artículo 47 se refiere a las relaciones de puestos de trabajo del siguiente modo: La relación de puestos de trabajo es el instrumento técnico a través del cual las administraciones públicas, los organismos públicos, los consorcios y las universidades públicas, organizan racionalizan y ordenan su personal para una eficaz prestación del servicio público. Su contenido se elaborará en función de las necesidades del servicio, deberán ser objetivadas y justificadas en virtud del análisis previo de los puestos de trabajo y los perfiles de competencias profesionales, debiendo quedar explícitas las razones objetivas que la sostienen desde el punto de vista del interés públicos..

 

Es evidente que esta Ley compensa adecuadamente las carencias del Estatuto y nos muestra el carácter básico que tiene el análisis de puestos de trabajo, fundamento para su clasificación y agrupación. Carácter que, desde mi punto de vista, exigía que el Estatuto expusiera, como sistema de racionalización e instrumento de organización y planificación. A través de estos artículos queda reflejada esta importancia y sobre todo lo que es una organización racional para la gestión de recursos humanos y gestión eficaz en general, que se hace derecho y constituye obligación; además con la garantía de una motivación objetiva con base en dicho análisis y con las garantía de una motivación expresa en él fundada y no realizada a conveniencia para clasificar un puesto a medida o más allá de los intereses públicos o generales. Así pues: organización, derecho, obligación y garantía.

LA PLANIFICACIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS: Sobre el instrumento similar a la oferta de empleo, registros de personal y gestión integrada.

A continuación de lo último  en la anterior entrada referida a la planificación de personal y oferta de empleo, he escrito lo que sigue:

Y aquí cabe reflexionar sobre qué alcance tiene la expresión del artículo citada, de o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de necesidades de personal y la obligación que comporta la oferta y el instrumento similar. En este punto hay que considerar que ese otro instrumento ya no se califica como previsión o planificación sino como provisión. Esto nos sitúa realmente a la oferta como ese instrumento de publicidad y nada más, ya que no es nada sin un sistema selectivo que la realice y la cumpla. Y en este caso ya no se refiere a procesos selectivos, pues el término de provisión, entiendo que configura a este otro instrumento como elemento directo de provisión simultáneo a la selección. Provisión que en la selección se realiza en otro procedimiento o acto posterior a la selección en sí misma. Puesto que el artículo 70 no nos califica o explica ese otro instrumento, pero sí lo califica de provisión, pienso que en él pueden darse de consuno selección y provisión como en los sistemas de provisión de puestos de trabajo, pero según los casos, con unas pruebas previas. En realidad tendríamos la posibilidad de convocatorias de selección para puestos concretos y mediante pruebas de comprobación de los conocimientos generales exigibles a quienes quieren ingresar en la Administración. Convocatorias que pueden abrirse a funcionarios de otras Administraciones y ser un sistema de movilidad de mérito y capacidad y de gestión eficaz, lógicamente, en tanto la oferta de empleo está en ejecución y en cuanto la necesidad de provisión exista y requiera de personal más preparado. Esto no es más que algo posible, pero no es realidad de momento. Así este instrumento, solucionaría algunos de los problemas de gestión que hemos visto y lo sería de eficacia.

 

Sin embargo, más allá de los posibles instrumentos de selección o de ellos acompañados de sistemas directos de provisión, lo que queda planteado, ante el sistema de la oferta y sus plazos y previos procedimientos o planes de previsión y planificación y determinantes de la plazas a cubrir mediante personal externo, es la posibilidad simplemente de convocarse pruebas selectivas al margen de la oferta de empleo publicada debido a necesidades posteriormente determinadas o dotadas presupuestariamente. En principio, desde el punto de vista práctico y de la eficacia y mejor aprovechamiento de recursos esta posibilidad debía considerarse como posible y conveniente, siempre que se cumpliera con el principio de publicidad de la convocatoria. Pero el obstáculo a esta solución se puede presentar si se entiende en sentido estricto el punto 2 del artículo 70 que equiparando a oferta y al otro instrumento similar establece su publicación anual y su publicación. Parecen equipararse uno y otro sistema y como alternativas y no como soluciones distintas o de posible realización sin perjuicio de la existencia previa de la otra; de ahí que aparezca como un simple problema denominativo de aparente raíz en el respeto a la autonomía. Cosa que no se ha mostrado, por ejemplo, respecto de la relaciones de puestos de trabajo, que han supuesto que ya no se hable apenas de plantillas.

 

Reitero, una interpretación plenamente literal hace que oferta o instrumento quede en una cuestión de terminología pero no de procedimiento. Sin embargo, técnicamente existen soluciones que permitan que, después de publicada la oferta, se puedan ofrecer nuevas plazas no previstas en ellas, sobre todo si no se corresponden con las de convocatorias de selección ya publicadas. La simple previsión de anexos a la oferta puede cumplir el papel siempre que la Administración ya prevea la aprobación o determinación de nuevas vacantes, dentro del año de la oferta, al estar el procedimiento de previsión y dotación en marcha. Una previsión de este tipo se contiene en el punto 1 cuando se nos dice que las convocatorias pueden contener un diez por cien adicional a las plazas comprometidas.

 

La cuestión de este diez adicional posible viene de antiguo, para cubrir posibles vacantes de jubilaciones, excedencias o fallecimientos, por lo que lo es de plazas dotadas presupuestariamente. Hoy al menos en el caso de las jubilaciones el número exacto ha de estar determinado y calculado automáticamente a través de los Registros de personal y en la previsión de necesidades para el año de la oferta.

 

De todas formas, lo que resulta evidente, al margen de los procedimientos de selección que en otro punto se analizarán que en la gestión de recursos humanos hay un permanente trasiego de movimientos de personal y de vacantes provisionales y definitivas, que necesariamente conlleva la utilización de la figura del funcionario interino, que es permanente como tal figura, pero que nunca debe ser permanente en vacantes definitivas que forzosamente han de ir a la oferta o a la convocatoria de selección y adjudicación de plazas posteriores.

 

La oferta viene a cumplir, sobre todo un papel de publicidad y control y de obligación, pero no muestra realmente los puestos concretos que se cubrirán, De esto, sólo las vacantes definitivas, sus puestos, debían de ser objeto de publicidad para evitar que en el momento de adjudicación a los seleccionados de los puestos a cubrir, no puedan ser sustraídas con motivos espurios. En definitiva, el diseño legal de la oferta de empleo público no es tan trascendental, cubriendo sólo el papel publicitario antes dicho; lo esencial es que la selección, tanto de nuevo ingreso como no, se haga conforme a los principios de publicidad, concurrencia, mérito y capacidad y a favor de la eficacia de la gestión de recursos, menor número posible de provisionalidades e interinidades, adecuada utilización de los recursos humanos y evitación de corruptelas.

 

De lo relativo al capítulo del Texto Refundido dedicado a la planificación de recursos humanos sólo queda comentar lo referido al artículo 71 regulador de los Registros de personal y Gestión integrada de recursos humanos. No estamos ante una cuestión jurídica salvo en cuanto se establece una obligación a las Administraciones públicas de constituir un Registro en el que se suscribirán los datos relativos al personal al que se aplica el Estatuto y con la información agregada del personal de sus respectivos sectores públicos. Respecto de los datos a incluir en los Registros de personal, no he conseguido encontrar el convenio de la Conferencia Sectorial, sobre los contenidos mínimos en los mismos, sin embargo remito, a efectos de hacerse idea de sus contenidos, al Real Decreto 1405/1986 que aprobaba el Registro Central y a la página https://www.mptfp.gob.es/portal/funcionpublica/funcionpublica/rcp/documentacion-rcp.html, donde se pueden conocer los impresos destinados a las distintas clases de personal para solicitar la inclusión de datos en el Registro y que proporciona una clara información.

Sea como sea, lo evidente es que esos datos han de ser los útiles para la mejor adecuada gestión de personal y movilidad de funcionarios entre Administraciones públicas si sus registros resultan coordinados. Pero la verdadera incógnita del artículo es su referencia a la gestión integrada de recursos humanos que han de impulsar las Administraciones Públicas, pues no aclara nada y si piensa realmente en un sistema informático que permita, por ejemplo, gestionar la provisión de puestos de trabajo y otros procedimientos relativos al personal, pues desde mi punto de vista la gestión de recursos humanos significa, ante todo, conocer el personal o los recursos con los que se cuenta, lo que implica la constancia de las capacidades, conocimientos, puestos desempeñados u ocupados, etc. de cada persona; (es decir, su expediente personal), los servicios prestados, carrera y mérito de cada uno. Además, se trata de que cada persona ocupe el puesto más idóneo para su capacidad, en beneficio de la organización y su eficacia, lo que requiere procedimientos susceptibles de determinar dicha idoneidad y el mérito en conexión con el trabajo a desarrollar. En resumen, sistemas de provisión de puestos de trabajo. Pero el mérito, implica la mencionada evaluación del desempeño y la de sus conocimientos y resultados. Sobre estas bases, también existe la gestión permanente de retribuir el trabajo (nóminas) y de la recogida de datos a efectos de constituir el expediente personal y de las gestiones señaladas. Por último, no puede prescindirse de la actividad de control y disciplinaria que conecta con el desempeño de la actividad correspondiente y su evaluación. Esto es pues un sistema global, integrado si se quiere, complejo, que legalmente se exige que sea objetivo e imparcial. El Registro no es la gestión integrada en si misma, pero con sus datos y sistemas informatizados a él conectados es un instrumento que la facilita

MI SENSACIÓN DEL DERECHO EN LA ACTUALIDAD

Los acontecimientos políticos actuales producen en mí desasosiego y la sensación fuerte de que el derecho hoy no se utiliza para la configuración de una sociedad y el cumplimiento de sus fines y del interés general. Más que nunca me siento devuelto a un estado más primitivo de las cosas; lo que hoy, pues, es esa regresión es una forma de corrupción, basada en sistemas corrompidos y unidades disgregadas en los que los individuos asociados o agrupados las utilizan para sus fines personales y no grupales. 

Esta situación y sensación se ven acentuadas por mi tardío interes por saber o comprender y consecuente lectura de los clásicos de las ciencias sociales y sus componentes filosóficos. Puede que esas lecturas no las  realice con las bases de conocimiento precisas para su mejor y prístino entendimiento, pero lo que si resulta es que me sirven más para comprender las ciencias que me interesan y los temas que en este blog comento o analizo, y como forma de mantenimiento intelectual. Y en esa actividad Cicerón me mostró un camino y una utilidad en el estudio y en la filosofia y me abrió algo la mente, cuando, en su Tratado de los deberes, nos dice cuán deseable y excelente es la sabiduría y qué mejor y más digno para el hombre. Y que la filosofía no es otra cosa que el estudio de la sabiduría y afirmando que cuando la carrera política se le cerró, se volvió preferentemente hacía ese estudio. Algo de eso y de su utidad se produce en mí y por ello llego a estas disertaciones, quizá, nada prácticas y plumbeas

Como me refiero al derecho lo primero que recuerdo es la consideración, por Villar Palasí, del Derecho como una dinàmica de intereses y así pues hay que indagar esa dinámica y no sólo los resultados. Indagar no los fines declarados sino la realidad potencial o perseguida y la demostrada por los hechos. Y así es necesario, para comprender, analizar la actividad política y sus fines reales y su utilización instrumental del derecho. También recordar que la Administración en la Ciencia de la Administración, configurada por Baena del Alcazar es un Centro de relaciones que configura una red de puestos en la que los grupos sociales y de intereses destacan representantes para la defensa de los mismos en esa relación. Y con Dilthey hemos de destacar que el derecho es una conexión de fin". De fines, diría yo, si nos referimos al Derecho público, pues en la dinámica de intereses de Villar está conexa la consecucion de los fines particulares de los grupos sociales. Su satisfacción o no, reside en su consideración como fines o intereses generales y en su situación en una escala de prioridades que se juridifican y se administrativizan. Y al hacerlo esos fines e intereses  se hacen imperativos.

Pero el derecho y la ética y la moral mantienen una unidad filosófica, si bien lo imperativo de uno y otra es distinto, pues en el primero existe la coacción estatal y en la segunda es simplemente personal y de vida y comportamiento respecto de los demás. Y al escribir esto veo que mi sentimiento sobre el derecho hoy, es su  utilización inmoral y su tambien inmoral inaplicación o ineficacia. Y un ejemplo claro, para mí, es cómo se ha generado y llevado la cuestión de los indultos de los sediciosos, que nos demuestra que los partidos en el poder y los que apoyan al Gobierno  no lo hacen por intereses generales de nuestra sociedad total, sino en beneficio del grupo y ni siquiera de él o de los intereses que formalmente han de procurar, sino incluso en un fin individual de alguno de sus miembros o dirigentes. En los partidos hay corrupción cuando no interesa el Estado constituido sino la permanencia en el poder, aún a costa de destruir las instituciones y en considerar sólo los intereses de una parte de la sociedad a la que han de servir y que, además ha sido educada eliminando su libertad de pensamiento y deformando la realidad histórica y la idea jurídica de la igualdad mediante un artero adoctrinamiento "basado" en la "bondad" o buenismo. Y la eficacia jurídica y la coacción y la responsabilidad se tachan de castigo y venganza. De este modo, el derecho que ordena, que otorga y concede y establece sistemas de convivencia, se entiende como impedimento y límite a la "libertad*.

Todo ello, lleva a unas actuaciones que deforman el derecho y los fundamentales de nuestra Constitución y de valor universal y al estar en peligro el derecho  lo está la persona, la sociedad y el Estado constituido y se hace desde las instituciones de la misma sociedad  y Estado. 

Y perdonen si mi insomnio creativo les produce somnolencia.

LA PLANIFICACIÓN DE RECURSOS HUMANOS: La oferta de empleo público y su gestión

Hoy transcribo lo que provisionalmente tengo escrito sobre la oferta de empleo público en mi análisis de la Juridicidad y la Organización en la Administración española, Es, creo, una muestra de cómo el derecho o lo jurídico ha de considerar el funcionamiento de la gestión administrativa para ser eficaz y no crear efectos no deseados y problemas finalmente jurídicos que nunca deben producirse y que puede crear una mala regulación legal. Aquí está:

La oferta de empleo viene regulada en el artículo 70 del Texto Refundido del Estatuto, pero, desde mi punto de vista, a la oferta en sí misma no se le puede considerar como un instrumento de planificación, sino como un resultado de la misma, ya que es realmente una consecuencia de los análisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el punto de vista del número de efectivos, como de los perfiles profesionales o niveles de cualificación de los mismos a que se refiere el apartado a) del anterior artículo 69, pero centrada en las necesidades de personal que no se pueden cumplir con otros planes o sistemas de provisión y que, por tanto, han de satisfacerse mediante la incorporación de nuevos ingresos de personal en la Administración pública correspondiente. Y es por eso que el citado artículo 70, nos dice: 1. Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años.

No vale la pena una comprobación de qué otros instrumentos pueden considerar las leyes autonómicas que no sean la oferta de empleo, figura que fue bien aceptada con carácter general, pero sí hay que decir que esa oferta o cualquier otra figura utilizada, en los términos definidos, aún habiéndose simplificando las exigencias de la legislación derogada, plantea bastantes problemas. Problemas que son de gestión, de racionalidad, de evitación de duplicidades, del aprovechamiento de los recursos humanos, de distribución adecuada de los mismos y mejor utilización de sus méritos y capacidades y, en una palabra, de eficacia y eficiencia. A continuación analizamos algunos de estos problemas.

Siguiendo el texto legal, la primera cuestión es que las necesidades han de tener asignación presupuestaria, lo que obliga a considerar que la oferta no es tampoco un plan de los señalados en el artículo 69, de modo que, viendo su apartado e) hay que considerar que la cita concreta, lo que es el plan, es la previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la Oferta de empleo público. O sea, la oferta de empleo no es previsión en sí misma, ésta es anterior a ella y de la misma sólo la que tiene asignación presupuestaria o la consigue es incorporable a la oferta. Esto nos descubre la existencia de distintos momentos previos a la oferta, que en realidad es donde radican los problemas y que son de gestión. Uno es la comprobación de las necesidades que exigen de nuevo ingreso de personal que primero lleva al análisis de las vacantes existentes.

Resulta así que el artículo hay que relacionarlo con el 10 del mismo Estatuto regulador del funcionario interino y ver que en este 70 se nos plantean las mismas preguntas, ¿qué es una vacante? y ¿qué es una plaza?, ya tratadas al analizar esta clase de funcionario. Recordemos que el artículo 10 nos dice que las vacantes ocupadas por los interinos han de incorporarse a la oferta de empleo público y que, como todos los puestos que ocupan los interinos no son incorporables, o para que lo puedan ser, se ve obligada la Administración a hacer una reserva de “plaza”, que no de puesto, a favor de los que, cuando cesen en la situación que provoca el nombramiento interino u otro nombramiento temporal, tienen derecho inmediato a reincorporarse en puestos y localidad conformes a su cuerpo o condiciones. De no hacerse, como vamos a ir viendo, el adecuado aprovechamiento de los recursos no va a producirse más que a medio o largo plazo.

De este modo, en esta consideración de las vacantes a ofrecer, hay que actuar bajo el criterio o concepto de plazas y detraer un número suficiente para prever incorporaciones. Así se da cuando hay que incorporar a funcionarios de carrera cesantes, en situaciones distintas de la de activo, incluidas las libres designaciones, con un derecho de incorporación inmediata, mediante un nuevo destino provisional o una asignación a disposición del subsecretario, hasta obtener un puesto vacante apropiado a su condición corporativa y profesional. En el caso de no ocupar los incorporados con carácter provisional una vacante y quedar a disposición del subsecretario ha de existir crédito o disposición presupuestaria ya que no ocupan un puesto creado y clasificado. Crédito que, en su momento, cubrirá los gastos que correspondan al cuerpo o grupo y clase y los propios de la carrera del funcionario que se incorpora. Primera complejidad. Ha de tenerse en cuenta, además, que por libre designación o comisiones de servicio se pueden incorporar funcionarios procedentes de otras administraciones excediendo en estos casos, al quedar a disposición del subsecretario, del número de funcionarios presupuestados y también de los puestos clasificados. Además, hay que tener en cuenta que es un personal que puede acabar cubriendo vacantes por los sistemas de provisión y que un número de plazas equivalente a los funcionarios en situación de servicio en otras Administraciones, ha de ser tenido en cuenta respecto de los funcionarios de libre designación, para que la oferta de empleo no las considere cuando hayan cesado.

Esto es así, pues, hay que considerar lo que dispone el artículo 80.4 del Estatuto que: Los titulares de los puestos de trabajo provistos por el procedimiento de libre designación con convocatoria pública podrán ser cesados discrecionalmente. En caso de cese, se les deberá asignar un puesto de trabajo conforme al sistema de carrera profesional propio de cada Administración Pública y con las garantías inherentes a dicho sistema. De otro lado, pues, respecto de los funcionarios de otras Administraciones que en virtud de su nombramiento están en la situación de servicio en otras Administraciones públicas, se rige por la legislación de la Administración en la que están en servicio o se han integrado, estando en ella en la situación de activo y en caso de libre designación tienen la misma situación que los funcionarios propios y ha de otorgárseles destino, en tanto no reingrese en sus Administración de procedencia. Hay que considerar pues, que antes de proceder a una adscripción temporal en la subsecretaría, van a ocupar vacantes existentes y de no reingresar en la Administración de origen están obligados a concursar en la provisión de puestos.

La segunda cuestión respecto de vacantes es la de aquellas que se producen por creación de nuevas plazas en los cuerpos de funcionarios o por necesidades nuevas que obligan a clasificar los puestos correspondientes y determinar sus requisitos y, en consecuencia, quiénes pueden desempeñarlos; incluso en este caso si hay que crear un nuevos cuerpos, grupos o clases de funcionarios o personal. Ello lleva todo un tiempo, pero que si conecta con una política pública nueva, debe haber habido una previsión inicial para determinar la viabilidad de la política y, en su caso, la necesidad de nuevos recursos. Aprobada la política correspondiente, ha de desencadenarse el proceso para la obtención de los recursos necesarios, en este caso humanos y, dentro de él, asignar un presupuesto o crédito. Todo lleva un plazo, y no puede considerarse vacante hasta que no existe creado el cuerpo o clasificados los puestos y consignado el presupuesto. Pero hay que tener en cuenta que al artículo 70 en su punto 2, nos dice que la oferta ha de aprobarse anualmente, por lo que puede ser que al aprobarse la oferta no estén incluidas estas vacantes de nueva creación.

Ante estas cuestiones vemos que la determinación de las vacantes que han de incluirse en la oferta de empleo, no pueden ser como se exigió en la legislación derogada todas las existentes, sino un número que permita dar solución a todas las incidencias resultantes de ceses y reingresos y demás cuestiones posibles en torno a la provisión de puestos. La oferta, pues, es en realidad una información y publicidad, importando realmente los procesos selectivos y las vacantes que incluya, para una buena gestión de los recursos humanos no puede incluir todas las vacantes, sino sólo las definitivas; aquellas que por esa gestión ya no pueden ser cubiertas por ninguno de los funcionarios de carrera y ello sólo se produce cuando convocados y ejecutados los procedimientos de provisión de puestos han quedado desiertas.

Aún más, hay que considerar que a efectos de la oferta los puestos de libre designación, como tales , no pueden ser considerados para proveer por los recién ingresados, sino sólo como plazas, sin perjuicio que de hecho, tras su nombramiento y posesión de un puesto, un recién ingresado lo sea por libre designación  en otro

LA PLANIFICACIÓN DE RECURSOS HUMANOS: iNTRODUCCIÓN

Continuando con las cuestiones que voy analizando en el Capítulo III de mi trabajo Juridicidad y organización en la Administración española y dentro del estudio de las cuestiones jurídicas y organizativas en el Estatuto del Empleado público, he llegado a su Título V y a la Planificación de recursos humanos y expongo una introducción al tema, para en otras ocasiones ir a sus instrumentos concretos. este es el resultado:

EL PERSONAL EVENTUAL: ALGUNAS REPERCUSIONES ORGANIZATIVAS.

 

e) Personal eventual.

 

El artículo 12 del Texto Refundido del Estatuto del empleado público regula al personal eventual y nos dice que es el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuidos con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin. A la vista de este precepto el personal eventual se caracteriza por ser nombrado y no contratado, por ser no permanente, por realizar sólo funciones expresamente calificadas de confianza y asesoramiento especial, debiendo existir consignado crédito al efecto. Además, atendiendo al punto 3 del artículo su nombramiento y ceses son libres y con el punto 4 el servicio o condición de eventual no puede constituir un mérito para acceder a la función pública ni para la promoción interna. Sin embargo en lo que sea adecuado les es de aplicación el régimen general de los funcionarios de carrera.

 

Este carácter no permanente del personal no es impedimento para que los puestos eventuales figuren en las relaciones de puestos de trabajo de los funcionarios de carrera y ello cabe atribuirlo al hecho de que como personal eventual puede ser nombrado un funcionario de carrera, en cuyo caso éste pasa a la situación de servicios especiales. En consecuencia la provisión de puestos de trabajo se clasifica como de provisión indistinta. Al figurar en esta relación de puestos los puestos eventuales pueden ser conocidos, pero en las estatales correspondientes al mes de marzo de 2021, en estos puestos eventuales no figuran de modo expreso las funciones de confianza, ni tampoco en la enumeración de los asesores y consejeros su asesoramiento concreto o especial. Aparecen, sin embargo, jefaturas de servicio y de sección que hace pensar en que el personal eventual, ha crecido con los años desde el puesto típico de las secretarias particulares a una estructura de consejos y gabinetes con unidades y niveles, lo que se puede comprobar a través de los Reglamentos orgánicos, siendo como es lógico, al efecto, el más significativo el de la Presidencia del Gobierno.

 

En esta relación entre lo jurídico y lo organizativo, pues, el personal eventual tiene una particular incidencia, frente al interino, por ejemplo, al suponer la creación de estructuras que tampoco son permanentes, sino dependientes de los intereses de los políticos o cargos de designación política a los que sirven. La cuestión jurídica más importante a considerar, al efecto del posible control judicial de esta potestad o libertad de organización, es la de la aplicación a las decisiones en esta estructuración de los principios que hemos observado en el punto 2 de este capítulo y las consecuencias de su contravención, sobre todo en lo que afecta a la racionalidad, eficacia y eficiencia y, en consecuencia, en la proporcionalidad en el gasto público. Por eso, es posible atender a que los puestos comprendidos en esa estructura eventual no impliquen una duplicidad con las funciones de los órganos administrativos y determine que la garantía que ellos representan se vea eludida, teniendo en cuenta que al calificar el artículo 12 al asesoramiento como especial no puede ser en la materia general que a los órganos administrativos corresponde.

 

La otra cuestión que se nos presentaba era la del mérito que el servicio en estos puestos se pueda adquirir y así respecto a los que no sean funcionarios que puedan acceder a un puesto eventual, aquél no puede ser mérito para el acceso a la función pública. Ello ha de considerarse que obedece a que en estos puestos las funciones a realizar no son públicas propiamente dichas, sino prestadas al servicio personal del cargo que los nombra y que la materia que traten no es tampoco la propia de la organización administrativa o, al menos, con las mismas funciones y fines de servicio al público a  los ciudadanos y, también, que el asesoramiento es personal, pero su resultado no es un informe en un procedimiento administrativo ni un acto, por tanto, de trámite; es personal y sin transcendencia externa.

 

Si atendemos, a los funcionarios, que si pueden tener una formación técnica equivalente a la administrativa pública, el mérito no alcanza a la promoción interna, pero ante la existencia de niveles 30 en los puestos eventuales, el funcionario nombrado eventual, sí adquiere mérito para la carrera horizontal y el laboral en lo que el Estatuto de los Trabajadores y los Convenios colectivos  les permitan.

 

EL PERSONAL LABORAL EN EL ESTATUTO DEL EMPLEADO PÚBLICO.

Acabado provisionalmente en mi trabajo, tantas veces citado de Juricidad y organización en la Administración española, sin acabar de exponer todo lo relativo al personal interino, transcribo el resultado, igualmente provisional, del análisis sobre el personal laboral

d) El personal laboral

 

El artículo 11.1 del Texto Refundido del Estatuto del Empleado Público nos describe al personal laboral y nos dice que es el que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones Públicas. En función de la duración del contrato éste podrá ser fijo, por tiempo indefinido o temporal.

 

El punto 2 del artículo deja en manos de las leyes de desarrollo del Estatuto el establecer los criterios para la determinación de los puestos de trabajo que puedan ser desempeñados por personal laboral, respetando en todo caso lo establecido en el artículo 9.2. Por tanto, el Estatuto renuncia a establecer cuál es la organización en la que cabe el empleo de personal laboral o las tareas propias del mismo; es decir, la esencia que nos permite decidirnos por nombrar funcionarios o contratar personal laboral, no está explícita en el artículo. Sólo nos ofrece la pauta la remisión al punto 2 del artículo 9, en el que precisamente veíamos que realmente se están describiendo funciones públicas y que también ofrece la conexión con el derecho comunitario europeo, a efectos de la movilidad en los empleos de la Administración pública de los ciudadanos de los estados miembros que la componen.

 

Así, pues, aunque se cayera en la reiteración, el artículo 11 podía haber dicho que el personal laboral, en consecuencia, no puede participar directa o indirectamente en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales del Estado. Las consecuencias de ello, implícito claramente en el artículo 9.2, y su aplicación, suponen una limitación en cuanto al nombramiento de personal laboral, tal como se ha venido produciendo, y con los problemas organizativos que implica, muy similares a los de los funcionarios interinos, sobre todo por la tendencia a la creación de organismos públicos regidos por el derecho privado, así como a la temporalidad.

 

El concepto en blanco (que también podría calificarse de elástico) que constituye la expresión “intereses generales del Estado” puede conducir a una idea amplia que chocaría frontalmente con la ordenación existente. Sin embargo, no cabe equiparar derecho privado sólo con interés privado, hay intereses generales que se cumplen con el derecho privado u organismos por él regidos. Esta misma idea del interés o intereses generales, es la que ha ido más allá del ejercicio de potestades, para considerar funcionarios a quienes no las ejercen y que, incluso, pueden desarrollar simples tareas. En realidad se puede decir que ello se produce más, si se quiere, en el ámbito burocrático de poder y gestión jurídico- administrativa y de ejecución de las leyes. Y estimo que puede hacer pensar en contradicciones si se considera la expresión intereses generales del Estado en sentido amplio; si fuera así, el ordenamiento incurriría en ellas en cuanto existieran organismos calificados como públicos que se sometieran a un régimen jurídico de derecho privado. Pues lo público e intereses generales son ideas plenamente conexas. Sea como sea, la organización y las decisiones organizativas, sobre todo en cuanto a la creación de organismos y su régimen jurídico, son un espacio cargado de complejidad y de choque entre principios jurídicos y estas decisiones, que se dan inicialmente ya en los propios preceptos legales. Espacio que de hecho goza de un margen de discrecionalidad de difícil control judicial.

 

Sin embargo, la conflictividad queda reducida en cuanto el artículo 9.2 tiene como base el derecho europeo y así recoge literalmente la expresión, en dicho derecho utilizada, de la salvaguarda de los intereses generales. Es decir, respecto de los intereses generales no sería función pública, propiamente dicha, la simple actividad que satisfaga intereses generales, sino aquella dirigida a su protección y garantía, debiendo considerar que ella implica en sí un ejercicio de autoridad o potestad para la efectividad de dicha defensa o protección.

 

También hay que considerar que el Estatuto, al ser de aplicación al personal laboral de los organismos públicos, agencias y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, está reconociendo implícitamente su conexión con los intereses públicos o generales. Y hay que tener en cuenta que las entidades públicas empresariales son entidades de derecho público que se rigen por derecho privado, mientras que su personal laboral, según el apartado d) del artículo 1.1 del Estatuto, está sometido al mismo.

 

De esta situación, pues, resulta que la distinción entre función pública y servicio público cobra sentido organizativo e influye en la consideración de quiénes pueden ser configurados como personal laboral y, al mismo tiempo, también lleva a la consideración de la burocracia en su acepción de ejercicio de poder y no en la simple de trabajo de oficina o papeleo, y ambas consideraciones se presentan en la confluencia entre política y derecho que caracteriza a la Administración pública propiamente dicha o en sentido estricto. Es decir, aquél espacio en el que sólo la organización pública puede ser la capaz de desarrollar una actividad que tiene carácter de poder, coacción o imposición y que obliga a los ciudadanos e incide en sus derechos, bien en su reconocimiento o limitación y que nadie puede hacer si no es dicho poder y organización pública. De ahí la congruencia en conectar función pública con el ejercicio de potestades y salvaguarda de intereses generales.

 

En esa distinción del servicio público respecto del ámbito burocrático que representa la función pública, al estar la organización administrativa de simple gestión en el primero y también en las actuaciones materiales o profesionales, que igualmente se ejercen con carácter privado o empresarial, no se hace necesario, en el ámbito del servicio público y prestaciones materiales y útiles, configurar como funcionarios a quienes sólo gestionan o ejercen una acción profesional. Sin embargo, en el ámbito burocrático, al moverse la simple gestión respecto y alrededor de actos administrativos públicos y en procedimientos administrativos jurídicamente considerados, sí se ha hecho necesario configurar al personal como funcionarios, aunque no ejerzan potestades, pero sí se relacionen con los intereses generales que aquellas implican o el derecho administrativo que regula los procedimientos. En el servicio público y las actividades de carácter de prestación o producción, las actividades administrativas sólo se desarrollan respecto de la gestión del servicio público o empresarial, de su personal, de la prestación material del servicio, de la producción o empresa en sí misma, y de la consideración de las relaciones jurídicas equivalentes a las producidas en el campo civil y empresarial.

 

Pero, por ello, en cuanto a los organismos públicos regulados en la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público, hay que atender a sus clases, actividades concretas y regímenes jurídicos para, dentro de lo antedicho, configurar y decidir la organización de su personal como funcionario o laboral. Y así, ya que se distingue en la Ley los organismos públicos de las sociedades mercantiles estatales, hay que atender claramente a considerar si se ejercen en ellos potestades o se ven sometidos a un régimen de derecho administrativo en sentido que afecte a la gestión su personal y, en consecuencia, en el régimen jurídico de éste; sometimiento que, en principio, se daría si ejercen dichas potestades. De ejercer potestades, se daría el caso de que la gestión en el organismo sería de dos naturalezas: burocrática y de servicio o actividad prestacional o económica correspondiente

 

Otra cuestión a considerar para aquel personal laboral que se somete al Estatuto del empleado público. es la de su selección. Al efecto, hay que tener en cuenta lo que dice el artículo 55 del Estatuto, en cuanto manifiesta que:..1.Todos los ciudadanos tienen derecho al acceso al empleo público de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad y de acuerdo con lo previsto en el presente Estatuto y en el resto del ordenamiento jurídico.

2. Las Administraciones Públicas, entidades y organismos a que se refiere el artículo 2 del presente Estatuto seleccionarán a su personal funcionario y laboral mediante procedimientos en los que se garanticen los principios constitucionales antes expresados, así como los establecidos a continuación…; los que no es necesario tratar ahora.

 

Este precepto, aunque en el artículo 11 se dice que la característica del personal laboral es su contrato de trabajo en cualquiera de las modalidades de contratación laboral previstas en la legislación laboral, hace que dicho contrato se someta a un procedimiento previo de selección que elimina la discrecionalidad contractual que tiene la empresa privada, e, igualmente, la comodidad y arbitrariedad que implicaba el contratar libremente a quien se quisiera y que hizo proliferar la figura más allá del denominado personal obrero en la tradicional regulación de personal, principalmente, por ejemplo, en la legislación local o en la de obras públicas, o más allá de considerar laboral al que ejerce simples actuaciones manuales. De modo que, en una misma unidad administrativa realizando las mismas funciones existían tanto funcionarios como laborales, con unas consecuencias nefastas de solicitudes de reclasificación de puestos, o procedimientos restringidos de conversión en funcionarios de los laborales, a veces previamente previstos como un sistema fraudulento de selección de personal o de solución de carencia o insuficiencia de los créditos presupuestarios existentes en el ámbito funcionarial o prohibición de nombramientos interinos. De nuevo una incidencia en la  gestión y organización.

 

Así la regulación de estos principios y procedimientos de selección para el personal laboral, queda equiparado al de los funcionarios, y los convierte en el elemento que legitima el contrato o, incluso, que obliga a él. Es el fundamento del contrato, su causa, como lo es el nombramiento respecto del funcionario; sólo el régimen jurídico de uno u otro marcan la diferencia actual y la aplicación al personal laboral de la legislación laboral en lo que no rige el Estatuto del empleado público. Y lo que importa aquí, implica una organización de gestión selectiva igual a la funcionarial, motivando el sistema que se siga de entre los posibles, siempre atendiendo a los principios rectores señalados y gestionado por funcionarios incardinados en los órganos de gestión de personal. Nada que ver con el sistema empresarial privado.