LA PLANIFICACIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS: Sobre el instrumento similar a la oferta de empleo, registros de personal y gestión integrada.

A continuación de lo último  en la anterior entrada referida a la planificación de personal y oferta de empleo, he escrito lo que sigue:

Y aquí cabe reflexionar sobre qué alcance tiene la expresión del artículo citada, de o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de necesidades de personal y la obligación que comporta la oferta y el instrumento similar. En este punto hay que considerar que ese otro instrumento ya no se califica como previsión o planificación sino como provisión. Esto nos sitúa realmente a la oferta como ese instrumento de publicidad y nada más, ya que no es nada sin un sistema selectivo que la realice y la cumpla. Y en este caso ya no se refiere a procesos selectivos, pues el término de provisión, entiendo que configura a este otro instrumento como elemento directo de provisión simultáneo a la selección. Provisión que en la selección se realiza en otro procedimiento o acto posterior a la selección en sí misma. Puesto que el artículo 70 no nos califica o explica ese otro instrumento, pero sí lo califica de provisión, pienso que en él pueden darse de consuno selección y provisión como en los sistemas de provisión de puestos de trabajo, pero según los casos, con unas pruebas previas. En realidad tendríamos la posibilidad de convocatorias de selección para puestos concretos y mediante pruebas de comprobación de los conocimientos generales exigibles a quienes quieren ingresar en la Administración. Convocatorias que pueden abrirse a funcionarios de otras Administraciones y ser un sistema de movilidad de mérito y capacidad y de gestión eficaz, lógicamente, en tanto la oferta de empleo está en ejecución y en cuanto la necesidad de provisión exista y requiera de personal más preparado. Esto no es más que algo posible, pero no es realidad de momento. Así este instrumento, solucionaría algunos de los problemas de gestión que hemos visto y lo sería de eficacia.

 

Sin embargo, más allá de los posibles instrumentos de selección o de ellos acompañados de sistemas directos de provisión, lo que queda planteado, ante el sistema de la oferta y sus plazos y previos procedimientos o planes de previsión y planificación y determinantes de la plazas a cubrir mediante personal externo, es la posibilidad simplemente de convocarse pruebas selectivas al margen de la oferta de empleo publicada debido a necesidades posteriormente determinadas o dotadas presupuestariamente. En principio, desde el punto de vista práctico y de la eficacia y mejor aprovechamiento de recursos esta posibilidad debía considerarse como posible y conveniente, siempre que se cumpliera con el principio de publicidad de la convocatoria. Pero el obstáculo a esta solución se puede presentar si se entiende en sentido estricto el punto 2 del artículo 70 que equiparando a oferta y al otro instrumento similar establece su publicación anual y su publicación. Parecen equipararse uno y otro sistema y como alternativas y no como soluciones distintas o de posible realización sin perjuicio de la existencia previa de la otra; de ahí que aparezca como un simple problema denominativo de aparente raíz en el respeto a la autonomía. Cosa que no se ha mostrado, por ejemplo, respecto de la relaciones de puestos de trabajo, que han supuesto que ya no se hable apenas de plantillas.

 

Reitero, una interpretación plenamente literal hace que oferta o instrumento quede en una cuestión de terminología pero no de procedimiento. Sin embargo, técnicamente existen soluciones que permitan que, después de publicada la oferta, se puedan ofrecer nuevas plazas no previstas en ellas, sobre todo si no se corresponden con las de convocatorias de selección ya publicadas. La simple previsión de anexos a la oferta puede cumplir el papel siempre que la Administración ya prevea la aprobación o determinación de nuevas vacantes, dentro del año de la oferta, al estar el procedimiento de previsión y dotación en marcha. Una previsión de este tipo se contiene en el punto 1 cuando se nos dice que las convocatorias pueden contener un diez por cien adicional a las plazas comprometidas.

 

La cuestión de este diez adicional posible viene de antiguo, para cubrir posibles vacantes de jubilaciones, excedencias o fallecimientos, por lo que lo es de plazas dotadas presupuestariamente. Hoy al menos en el caso de las jubilaciones el número exacto ha de estar determinado y calculado automáticamente a través de los Registros de personal y en la previsión de necesidades para el año de la oferta.

 

De todas formas, lo que resulta evidente, al margen de los procedimientos de selección que en otro punto se analizarán que en la gestión de recursos humanos hay un permanente trasiego de movimientos de personal y de vacantes provisionales y definitivas, que necesariamente conlleva la utilización de la figura del funcionario interino, que es permanente como tal figura, pero que nunca debe ser permanente en vacantes definitivas que forzosamente han de ir a la oferta o a la convocatoria de selección y adjudicación de plazas posteriores.

 

La oferta viene a cumplir, sobre todo un papel de publicidad y control y de obligación, pero no muestra realmente los puestos concretos que se cubrirán, De esto, sólo las vacantes definitivas, sus puestos, debían de ser objeto de publicidad para evitar que en el momento de adjudicación a los seleccionados de los puestos a cubrir, no puedan ser sustraídas con motivos espurios. En definitiva, el diseño legal de la oferta de empleo público no es tan trascendental, cubriendo sólo el papel publicitario antes dicho; lo esencial es que la selección, tanto de nuevo ingreso como no, se haga conforme a los principios de publicidad, concurrencia, mérito y capacidad y a favor de la eficacia de la gestión de recursos, menor número posible de provisionalidades e interinidades, adecuada utilización de los recursos humanos y evitación de corruptelas.

 

De lo relativo al capítulo del Texto Refundido dedicado a la planificación de recursos humanos sólo queda comentar lo referido al artículo 71 regulador de los Registros de personal y Gestión integrada de recursos humanos. No estamos ante una cuestión jurídica salvo en cuanto se establece una obligación a las Administraciones públicas de constituir un Registro en el que se suscribirán los datos relativos al personal al que se aplica el Estatuto y con la información agregada del personal de sus respectivos sectores públicos. Respecto de los datos a incluir en los Registros de personal, no he conseguido encontrar el convenio de la Conferencia Sectorial, sobre los contenidos mínimos en los mismos, sin embargo remito, a efectos de hacerse idea de sus contenidos, al Real Decreto 1405/1986 que aprobaba el Registro Central y a la página https://www.mptfp.gob.es/portal/funcionpublica/funcionpublica/rcp/documentacion-rcp.html, donde se pueden conocer los impresos destinados a las distintas clases de personal para solicitar la inclusión de datos en el Registro y que proporciona una clara información.

Sea como sea, lo evidente es que esos datos han de ser los útiles para la mejor adecuada gestión de personal y movilidad de funcionarios entre Administraciones públicas si sus registros resultan coordinados. Pero la verdadera incógnita del artículo es su referencia a la gestión integrada de recursos humanos que han de impulsar las Administraciones Públicas, pues no aclara nada y si piensa realmente en un sistema informático que permita, por ejemplo, gestionar la provisión de puestos de trabajo y otros procedimientos relativos al personal, pues desde mi punto de vista la gestión de recursos humanos significa, ante todo, conocer el personal o los recursos con los que se cuenta, lo que implica la constancia de las capacidades, conocimientos, puestos desempeñados u ocupados, etc. de cada persona; (es decir, su expediente personal), los servicios prestados, carrera y mérito de cada uno. Además, se trata de que cada persona ocupe el puesto más idóneo para su capacidad, en beneficio de la organización y su eficacia, lo que requiere procedimientos susceptibles de determinar dicha idoneidad y el mérito en conexión con el trabajo a desarrollar. En resumen, sistemas de provisión de puestos de trabajo. Pero el mérito, implica la mencionada evaluación del desempeño y la de sus conocimientos y resultados. Sobre estas bases, también existe la gestión permanente de retribuir el trabajo (nóminas) y de la recogida de datos a efectos de constituir el expediente personal y de las gestiones señaladas. Por último, no puede prescindirse de la actividad de control y disciplinaria que conecta con el desempeño de la actividad correspondiente y su evaluación. Esto es pues un sistema global, integrado si se quiere, complejo, que legalmente se exige que sea objetivo e imparcial. El Registro no es la gestión integrada en si misma, pero con sus datos y sistemas informatizados a él conectados es un instrumento que la facilita

MI SENSACIÓN DEL DERECHO EN LA ACTUALIDAD

Los acontecimientos políticos actuales producen en mí desasosiego y la sensación fuerte de que el derecho hoy no se utiliza para la configuración de una sociedad y el cumplimiento de sus fines y del interés general. Más que nunca me siento devuelto a un estado más primitivo de las cosas; lo que hoy, pues, es esa regresión es una forma de corrupción, basada en sistemas corrompidos y unidades disgregadas en los que los individuos asociados o agrupados las utilizan para sus fines personales y no grupales. 

Esta situación y sensación se ven acentuadas por mi tardío interes por saber o comprender y consecuente lectura de los clásicos de las ciencias sociales y sus componentes filosóficos. Puede que esas lecturas no las  realice con las bases de conocimiento precisas para su mejor y prístino entendimiento, pero lo que si resulta es que me sirven más para comprender las ciencias que me interesan y los temas que en este blog comento o analizo, y como forma de mantenimiento intelectual. Y en esa actividad Cicerón me mostró un camino y una utilidad en el estudio y en la filosofia y me abrió algo la mente, cuando, en su Tratado de los deberes, nos dice cuán deseable y excelente es la sabiduría y qué mejor y más digno para el hombre. Y que la filosofía no es otra cosa que el estudio de la sabiduría y afirmando que cuando la carrera política se le cerró, se volvió preferentemente hacía ese estudio. Algo de eso y de su utidad se produce en mí y por ello llego a estas disertaciones, quizá, nada prácticas y plumbeas

Como me refiero al derecho lo primero que recuerdo es la consideración, por Villar Palasí, del Derecho como una dinàmica de intereses y así pues hay que indagar esa dinámica y no sólo los resultados. Indagar no los fines declarados sino la realidad potencial o perseguida y la demostrada por los hechos. Y así es necesario, para comprender, analizar la actividad política y sus fines reales y su utilización instrumental del derecho. También recordar que la Administración en la Ciencia de la Administración, configurada por Baena del Alcazar es un Centro de relaciones que configura una red de puestos en la que los grupos sociales y de intereses destacan representantes para la defensa de los mismos en esa relación. Y con Dilthey hemos de destacar que el derecho es una conexión de fin". De fines, diría yo, si nos referimos al Derecho público, pues en la dinámica de intereses de Villar está conexa la consecucion de los fines particulares de los grupos sociales. Su satisfacción o no, reside en su consideración como fines o intereses generales y en su situación en una escala de prioridades que se juridifican y se administrativizan. Y al hacerlo esos fines e intereses  se hacen imperativos.

Pero el derecho y la ética y la moral mantienen una unidad filosófica, si bien lo imperativo de uno y otra es distinto, pues en el primero existe la coacción estatal y en la segunda es simplemente personal y de vida y comportamiento respecto de los demás. Y al escribir esto veo que mi sentimiento sobre el derecho hoy, es su  utilización inmoral y su tambien inmoral inaplicación o ineficacia. Y un ejemplo claro, para mí, es cómo se ha generado y llevado la cuestión de los indultos de los sediciosos, que nos demuestra que los partidos en el poder y los que apoyan al Gobierno  no lo hacen por intereses generales de nuestra sociedad total, sino en beneficio del grupo y ni siquiera de él o de los intereses que formalmente han de procurar, sino incluso en un fin individual de alguno de sus miembros o dirigentes. En los partidos hay corrupción cuando no interesa el Estado constituido sino la permanencia en el poder, aún a costa de destruir las instituciones y en considerar sólo los intereses de una parte de la sociedad a la que han de servir y que, además ha sido educada eliminando su libertad de pensamiento y deformando la realidad histórica y la idea jurídica de la igualdad mediante un artero adoctrinamiento "basado" en la "bondad" o buenismo. Y la eficacia jurídica y la coacción y la responsabilidad se tachan de castigo y venganza. De este modo, el derecho que ordena, que otorga y concede y establece sistemas de convivencia, se entiende como impedimento y límite a la "libertad*.

Todo ello, lleva a unas actuaciones que deforman el derecho y los fundamentales de nuestra Constitución y de valor universal y al estar en peligro el derecho  lo está la persona, la sociedad y el Estado constituido y se hace desde las instituciones de la misma sociedad  y Estado. 

Y perdonen si mi insomnio creativo les produce somnolencia.

LA PLANIFICACIÓN DE RECURSOS HUMANOS: La oferta de empleo público y su gestión

Hoy transcribo lo que provisionalmente tengo escrito sobre la oferta de empleo público en mi análisis de la Juridicidad y la Organización en la Administración española, Es, creo, una muestra de cómo el derecho o lo jurídico ha de considerar el funcionamiento de la gestión administrativa para ser eficaz y no crear efectos no deseados y problemas finalmente jurídicos que nunca deben producirse y que puede crear una mala regulación legal. Aquí está:

La oferta de empleo viene regulada en el artículo 70 del Texto Refundido del Estatuto, pero, desde mi punto de vista, a la oferta en sí misma no se le puede considerar como un instrumento de planificación, sino como un resultado de la misma, ya que es realmente una consecuencia de los análisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el punto de vista del número de efectivos, como de los perfiles profesionales o niveles de cualificación de los mismos a que se refiere el apartado a) del anterior artículo 69, pero centrada en las necesidades de personal que no se pueden cumplir con otros planes o sistemas de provisión y que, por tanto, han de satisfacerse mediante la incorporación de nuevos ingresos de personal en la Administración pública correspondiente. Y es por eso que el citado artículo 70, nos dice: 1. Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años.

No vale la pena una comprobación de qué otros instrumentos pueden considerar las leyes autonómicas que no sean la oferta de empleo, figura que fue bien aceptada con carácter general, pero sí hay que decir que esa oferta o cualquier otra figura utilizada, en los términos definidos, aún habiéndose simplificando las exigencias de la legislación derogada, plantea bastantes problemas. Problemas que son de gestión, de racionalidad, de evitación de duplicidades, del aprovechamiento de los recursos humanos, de distribución adecuada de los mismos y mejor utilización de sus méritos y capacidades y, en una palabra, de eficacia y eficiencia. A continuación analizamos algunos de estos problemas.

Siguiendo el texto legal, la primera cuestión es que las necesidades han de tener asignación presupuestaria, lo que obliga a considerar que la oferta no es tampoco un plan de los señalados en el artículo 69, de modo que, viendo su apartado e) hay que considerar que la cita concreta, lo que es el plan, es la previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la Oferta de empleo público. O sea, la oferta de empleo no es previsión en sí misma, ésta es anterior a ella y de la misma sólo la que tiene asignación presupuestaria o la consigue es incorporable a la oferta. Esto nos descubre la existencia de distintos momentos previos a la oferta, que en realidad es donde radican los problemas y que son de gestión. Uno es la comprobación de las necesidades que exigen de nuevo ingreso de personal que primero lleva al análisis de las vacantes existentes.

Resulta así que el artículo hay que relacionarlo con el 10 del mismo Estatuto regulador del funcionario interino y ver que en este 70 se nos plantean las mismas preguntas, ¿qué es una vacante? y ¿qué es una plaza?, ya tratadas al analizar esta clase de funcionario. Recordemos que el artículo 10 nos dice que las vacantes ocupadas por los interinos han de incorporarse a la oferta de empleo público y que, como todos los puestos que ocupan los interinos no son incorporables, o para que lo puedan ser, se ve obligada la Administración a hacer una reserva de “plaza”, que no de puesto, a favor de los que, cuando cesen en la situación que provoca el nombramiento interino u otro nombramiento temporal, tienen derecho inmediato a reincorporarse en puestos y localidad conformes a su cuerpo o condiciones. De no hacerse, como vamos a ir viendo, el adecuado aprovechamiento de los recursos no va a producirse más que a medio o largo plazo.

De este modo, en esta consideración de las vacantes a ofrecer, hay que actuar bajo el criterio o concepto de plazas y detraer un número suficiente para prever incorporaciones. Así se da cuando hay que incorporar a funcionarios de carrera cesantes, en situaciones distintas de la de activo, incluidas las libres designaciones, con un derecho de incorporación inmediata, mediante un nuevo destino provisional o una asignación a disposición del subsecretario, hasta obtener un puesto vacante apropiado a su condición corporativa y profesional. En el caso de no ocupar los incorporados con carácter provisional una vacante y quedar a disposición del subsecretario ha de existir crédito o disposición presupuestaria ya que no ocupan un puesto creado y clasificado. Crédito que, en su momento, cubrirá los gastos que correspondan al cuerpo o grupo y clase y los propios de la carrera del funcionario que se incorpora. Primera complejidad. Ha de tenerse en cuenta, además, que por libre designación o comisiones de servicio se pueden incorporar funcionarios procedentes de otras administraciones excediendo en estos casos, al quedar a disposición del subsecretario, del número de funcionarios presupuestados y también de los puestos clasificados. Además, hay que tener en cuenta que es un personal que puede acabar cubriendo vacantes por los sistemas de provisión y que un número de plazas equivalente a los funcionarios en situación de servicio en otras Administraciones, ha de ser tenido en cuenta respecto de los funcionarios de libre designación, para que la oferta de empleo no las considere cuando hayan cesado.

Esto es así, pues, hay que considerar lo que dispone el artículo 80.4 del Estatuto que: Los titulares de los puestos de trabajo provistos por el procedimiento de libre designación con convocatoria pública podrán ser cesados discrecionalmente. En caso de cese, se les deberá asignar un puesto de trabajo conforme al sistema de carrera profesional propio de cada Administración Pública y con las garantías inherentes a dicho sistema. De otro lado, pues, respecto de los funcionarios de otras Administraciones que en virtud de su nombramiento están en la situación de servicio en otras Administraciones públicas, se rige por la legislación de la Administración en la que están en servicio o se han integrado, estando en ella en la situación de activo y en caso de libre designación tienen la misma situación que los funcionarios propios y ha de otorgárseles destino, en tanto no reingrese en sus Administración de procedencia. Hay que considerar pues, que antes de proceder a una adscripción temporal en la subsecretaría, van a ocupar vacantes existentes y de no reingresar en la Administración de origen están obligados a concursar en la provisión de puestos.

La segunda cuestión respecto de vacantes es la de aquellas que se producen por creación de nuevas plazas en los cuerpos de funcionarios o por necesidades nuevas que obligan a clasificar los puestos correspondientes y determinar sus requisitos y, en consecuencia, quiénes pueden desempeñarlos; incluso en este caso si hay que crear un nuevos cuerpos, grupos o clases de funcionarios o personal. Ello lleva todo un tiempo, pero que si conecta con una política pública nueva, debe haber habido una previsión inicial para determinar la viabilidad de la política y, en su caso, la necesidad de nuevos recursos. Aprobada la política correspondiente, ha de desencadenarse el proceso para la obtención de los recursos necesarios, en este caso humanos y, dentro de él, asignar un presupuesto o crédito. Todo lleva un plazo, y no puede considerarse vacante hasta que no existe creado el cuerpo o clasificados los puestos y consignado el presupuesto. Pero hay que tener en cuenta que al artículo 70 en su punto 2, nos dice que la oferta ha de aprobarse anualmente, por lo que puede ser que al aprobarse la oferta no estén incluidas estas vacantes de nueva creación.

Ante estas cuestiones vemos que la determinación de las vacantes que han de incluirse en la oferta de empleo, no pueden ser como se exigió en la legislación derogada todas las existentes, sino un número que permita dar solución a todas las incidencias resultantes de ceses y reingresos y demás cuestiones posibles en torno a la provisión de puestos. La oferta, pues, es en realidad una información y publicidad, importando realmente los procesos selectivos y las vacantes que incluya, para una buena gestión de los recursos humanos no puede incluir todas las vacantes, sino sólo las definitivas; aquellas que por esa gestión ya no pueden ser cubiertas por ninguno de los funcionarios de carrera y ello sólo se produce cuando convocados y ejecutados los procedimientos de provisión de puestos han quedado desiertas.

Aún más, hay que considerar que a efectos de la oferta los puestos de libre designación, como tales , no pueden ser considerados para proveer por los recién ingresados, sino sólo como plazas, sin perjuicio que de hecho, tras su nombramiento y posesión de un puesto, un recién ingresado lo sea por libre designación  en otro

LA PLANIFICACIÓN DE RECURSOS HUMANOS: iNTRODUCCIÓN

Continuando con las cuestiones que voy analizando en el Capítulo III de mi trabajo Juridicidad y organización en la Administración española y dentro del estudio de las cuestiones jurídicas y organizativas en el Estatuto del Empleado público, he llegado a su Título V y a la Planificación de recursos humanos y expongo una introducción al tema, para en otras ocasiones ir a sus instrumentos concretos. este es el resultado:

EL PERSONAL EVENTUAL: ALGUNAS REPERCUSIONES ORGANIZATIVAS.

 

e) Personal eventual.

 

El artículo 12 del Texto Refundido del Estatuto del empleado público regula al personal eventual y nos dice que es el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuidos con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin. A la vista de este precepto el personal eventual se caracteriza por ser nombrado y no contratado, por ser no permanente, por realizar sólo funciones expresamente calificadas de confianza y asesoramiento especial, debiendo existir consignado crédito al efecto. Además, atendiendo al punto 3 del artículo su nombramiento y ceses son libres y con el punto 4 el servicio o condición de eventual no puede constituir un mérito para acceder a la función pública ni para la promoción interna. Sin embargo en lo que sea adecuado les es de aplicación el régimen general de los funcionarios de carrera.

 

Este carácter no permanente del personal no es impedimento para que los puestos eventuales figuren en las relaciones de puestos de trabajo de los funcionarios de carrera y ello cabe atribuirlo al hecho de que como personal eventual puede ser nombrado un funcionario de carrera, en cuyo caso éste pasa a la situación de servicios especiales. En consecuencia la provisión de puestos de trabajo se clasifica como de provisión indistinta. Al figurar en esta relación de puestos los puestos eventuales pueden ser conocidos, pero en las estatales correspondientes al mes de marzo de 2021, en estos puestos eventuales no figuran de modo expreso las funciones de confianza, ni tampoco en la enumeración de los asesores y consejeros su asesoramiento concreto o especial. Aparecen, sin embargo, jefaturas de servicio y de sección que hace pensar en que el personal eventual, ha crecido con los años desde el puesto típico de las secretarias particulares a una estructura de consejos y gabinetes con unidades y niveles, lo que se puede comprobar a través de los Reglamentos orgánicos, siendo como es lógico, al efecto, el más significativo el de la Presidencia del Gobierno.

 

En esta relación entre lo jurídico y lo organizativo, pues, el personal eventual tiene una particular incidencia, frente al interino, por ejemplo, al suponer la creación de estructuras que tampoco son permanentes, sino dependientes de los intereses de los políticos o cargos de designación política a los que sirven. La cuestión jurídica más importante a considerar, al efecto del posible control judicial de esta potestad o libertad de organización, es la de la aplicación a las decisiones en esta estructuración de los principios que hemos observado en el punto 2 de este capítulo y las consecuencias de su contravención, sobre todo en lo que afecta a la racionalidad, eficacia y eficiencia y, en consecuencia, en la proporcionalidad en el gasto público. Por eso, es posible atender a que los puestos comprendidos en esa estructura eventual no impliquen una duplicidad con las funciones de los órganos administrativos y determine que la garantía que ellos representan se vea eludida, teniendo en cuenta que al calificar el artículo 12 al asesoramiento como especial no puede ser en la materia general que a los órganos administrativos corresponde.

 

La otra cuestión que se nos presentaba era la del mérito que el servicio en estos puestos se pueda adquirir y así respecto a los que no sean funcionarios que puedan acceder a un puesto eventual, aquél no puede ser mérito para el acceso a la función pública. Ello ha de considerarse que obedece a que en estos puestos las funciones a realizar no son públicas propiamente dichas, sino prestadas al servicio personal del cargo que los nombra y que la materia que traten no es tampoco la propia de la organización administrativa o, al menos, con las mismas funciones y fines de servicio al público a  los ciudadanos y, también, que el asesoramiento es personal, pero su resultado no es un informe en un procedimiento administrativo ni un acto, por tanto, de trámite; es personal y sin transcendencia externa.

 

Si atendemos, a los funcionarios, que si pueden tener una formación técnica equivalente a la administrativa pública, el mérito no alcanza a la promoción interna, pero ante la existencia de niveles 30 en los puestos eventuales, el funcionario nombrado eventual, sí adquiere mérito para la carrera horizontal y el laboral en lo que el Estatuto de los Trabajadores y los Convenios colectivos  les permitan.

 

EL PERSONAL LABORAL EN EL ESTATUTO DEL EMPLEADO PÚBLICO.

Acabado provisionalmente en mi trabajo, tantas veces citado de Juricidad y organización en la Administración española, sin acabar de exponer todo lo relativo al personal interino, transcribo el resultado, igualmente provisional, del análisis sobre el personal laboral

d) El personal laboral

 

El artículo 11.1 del Texto Refundido del Estatuto del Empleado Público nos describe al personal laboral y nos dice que es el que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones Públicas. En función de la duración del contrato éste podrá ser fijo, por tiempo indefinido o temporal.

 

El punto 2 del artículo deja en manos de las leyes de desarrollo del Estatuto el establecer los criterios para la determinación de los puestos de trabajo que puedan ser desempeñados por personal laboral, respetando en todo caso lo establecido en el artículo 9.2. Por tanto, el Estatuto renuncia a establecer cuál es la organización en la que cabe el empleo de personal laboral o las tareas propias del mismo; es decir, la esencia que nos permite decidirnos por nombrar funcionarios o contratar personal laboral, no está explícita en el artículo. Sólo nos ofrece la pauta la remisión al punto 2 del artículo 9, en el que precisamente veíamos que realmente se están describiendo funciones públicas y que también ofrece la conexión con el derecho comunitario europeo, a efectos de la movilidad en los empleos de la Administración pública de los ciudadanos de los estados miembros que la componen.

 

Así, pues, aunque se cayera en la reiteración, el artículo 11 podía haber dicho que el personal laboral, en consecuencia, no puede participar directa o indirectamente en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales del Estado. Las consecuencias de ello, implícito claramente en el artículo 9.2, y su aplicación, suponen una limitación en cuanto al nombramiento de personal laboral, tal como se ha venido produciendo, y con los problemas organizativos que implica, muy similares a los de los funcionarios interinos, sobre todo por la tendencia a la creación de organismos públicos regidos por el derecho privado, así como a la temporalidad.

 

El concepto en blanco (que también podría calificarse de elástico) que constituye la expresión “intereses generales del Estado” puede conducir a una idea amplia que chocaría frontalmente con la ordenación existente. Sin embargo, no cabe equiparar derecho privado sólo con interés privado, hay intereses generales que se cumplen con el derecho privado u organismos por él regidos. Esta misma idea del interés o intereses generales, es la que ha ido más allá del ejercicio de potestades, para considerar funcionarios a quienes no las ejercen y que, incluso, pueden desarrollar simples tareas. En realidad se puede decir que ello se produce más, si se quiere, en el ámbito burocrático de poder y gestión jurídico- administrativa y de ejecución de las leyes. Y estimo que puede hacer pensar en contradicciones si se considera la expresión intereses generales del Estado en sentido amplio; si fuera así, el ordenamiento incurriría en ellas en cuanto existieran organismos calificados como públicos que se sometieran a un régimen jurídico de derecho privado. Pues lo público e intereses generales son ideas plenamente conexas. Sea como sea, la organización y las decisiones organizativas, sobre todo en cuanto a la creación de organismos y su régimen jurídico, son un espacio cargado de complejidad y de choque entre principios jurídicos y estas decisiones, que se dan inicialmente ya en los propios preceptos legales. Espacio que de hecho goza de un margen de discrecionalidad de difícil control judicial.

 

Sin embargo, la conflictividad queda reducida en cuanto el artículo 9.2 tiene como base el derecho europeo y así recoge literalmente la expresión, en dicho derecho utilizada, de la salvaguarda de los intereses generales. Es decir, respecto de los intereses generales no sería función pública, propiamente dicha, la simple actividad que satisfaga intereses generales, sino aquella dirigida a su protección y garantía, debiendo considerar que ella implica en sí un ejercicio de autoridad o potestad para la efectividad de dicha defensa o protección.

 

También hay que considerar que el Estatuto, al ser de aplicación al personal laboral de los organismos públicos, agencias y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, está reconociendo implícitamente su conexión con los intereses públicos o generales. Y hay que tener en cuenta que las entidades públicas empresariales son entidades de derecho público que se rigen por derecho privado, mientras que su personal laboral, según el apartado d) del artículo 1.1 del Estatuto, está sometido al mismo.

 

De esta situación, pues, resulta que la distinción entre función pública y servicio público cobra sentido organizativo e influye en la consideración de quiénes pueden ser configurados como personal laboral y, al mismo tiempo, también lleva a la consideración de la burocracia en su acepción de ejercicio de poder y no en la simple de trabajo de oficina o papeleo, y ambas consideraciones se presentan en la confluencia entre política y derecho que caracteriza a la Administración pública propiamente dicha o en sentido estricto. Es decir, aquél espacio en el que sólo la organización pública puede ser la capaz de desarrollar una actividad que tiene carácter de poder, coacción o imposición y que obliga a los ciudadanos e incide en sus derechos, bien en su reconocimiento o limitación y que nadie puede hacer si no es dicho poder y organización pública. De ahí la congruencia en conectar función pública con el ejercicio de potestades y salvaguarda de intereses generales.

 

En esa distinción del servicio público respecto del ámbito burocrático que representa la función pública, al estar la organización administrativa de simple gestión en el primero y también en las actuaciones materiales o profesionales, que igualmente se ejercen con carácter privado o empresarial, no se hace necesario, en el ámbito del servicio público y prestaciones materiales y útiles, configurar como funcionarios a quienes sólo gestionan o ejercen una acción profesional. Sin embargo, en el ámbito burocrático, al moverse la simple gestión respecto y alrededor de actos administrativos públicos y en procedimientos administrativos jurídicamente considerados, sí se ha hecho necesario configurar al personal como funcionarios, aunque no ejerzan potestades, pero sí se relacionen con los intereses generales que aquellas implican o el derecho administrativo que regula los procedimientos. En el servicio público y las actividades de carácter de prestación o producción, las actividades administrativas sólo se desarrollan respecto de la gestión del servicio público o empresarial, de su personal, de la prestación material del servicio, de la producción o empresa en sí misma, y de la consideración de las relaciones jurídicas equivalentes a las producidas en el campo civil y empresarial.

 

Pero, por ello, en cuanto a los organismos públicos regulados en la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público, hay que atender a sus clases, actividades concretas y regímenes jurídicos para, dentro de lo antedicho, configurar y decidir la organización de su personal como funcionario o laboral. Y así, ya que se distingue en la Ley los organismos públicos de las sociedades mercantiles estatales, hay que atender claramente a considerar si se ejercen en ellos potestades o se ven sometidos a un régimen de derecho administrativo en sentido que afecte a la gestión su personal y, en consecuencia, en el régimen jurídico de éste; sometimiento que, en principio, se daría si ejercen dichas potestades. De ejercer potestades, se daría el caso de que la gestión en el organismo sería de dos naturalezas: burocrática y de servicio o actividad prestacional o económica correspondiente

 

Otra cuestión a considerar para aquel personal laboral que se somete al Estatuto del empleado público. es la de su selección. Al efecto, hay que tener en cuenta lo que dice el artículo 55 del Estatuto, en cuanto manifiesta que:..1.Todos los ciudadanos tienen derecho al acceso al empleo público de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad y de acuerdo con lo previsto en el presente Estatuto y en el resto del ordenamiento jurídico.

2. Las Administraciones Públicas, entidades y organismos a que se refiere el artículo 2 del presente Estatuto seleccionarán a su personal funcionario y laboral mediante procedimientos en los que se garanticen los principios constitucionales antes expresados, así como los establecidos a continuación…; los que no es necesario tratar ahora.

 

Este precepto, aunque en el artículo 11 se dice que la característica del personal laboral es su contrato de trabajo en cualquiera de las modalidades de contratación laboral previstas en la legislación laboral, hace que dicho contrato se someta a un procedimiento previo de selección que elimina la discrecionalidad contractual que tiene la empresa privada, e, igualmente, la comodidad y arbitrariedad que implicaba el contratar libremente a quien se quisiera y que hizo proliferar la figura más allá del denominado personal obrero en la tradicional regulación de personal, principalmente, por ejemplo, en la legislación local o en la de obras públicas, o más allá de considerar laboral al que ejerce simples actuaciones manuales. De modo que, en una misma unidad administrativa realizando las mismas funciones existían tanto funcionarios como laborales, con unas consecuencias nefastas de solicitudes de reclasificación de puestos, o procedimientos restringidos de conversión en funcionarios de los laborales, a veces previamente previstos como un sistema fraudulento de selección de personal o de solución de carencia o insuficiencia de los créditos presupuestarios existentes en el ámbito funcionarial o prohibición de nombramientos interinos. De nuevo una incidencia en la  gestión y organización.

 

Así la regulación de estos principios y procedimientos de selección para el personal laboral, queda equiparado al de los funcionarios, y los convierte en el elemento que legitima el contrato o, incluso, que obliga a él. Es el fundamento del contrato, su causa, como lo es el nombramiento respecto del funcionario; sólo el régimen jurídico de uno u otro marcan la diferencia actual y la aplicación al personal laboral de la legislación laboral en lo que no rige el Estatuto del empleado público. Y lo que importa aquí, implica una organización de gestión selectiva igual a la funcionarial, motivando el sistema que se siga de entre los posibles, siempre atendiendo a los principios rectores señalados y gestionado por funcionarios incardinados en los órganos de gestión de personal. Nada que ver con el sistema empresarial privado.

UNA VEZ MÁS SOBRE EL FUNCIONARIO INTERINO IV: Ceses y aplicaiíon régimen general

La primera de las otras cuestiones que se regulan en el artículo 10 del Texto Refundido, en su número 3, es la del cese de los funcionarios interinos. Es una cuestión que, precisamente, desde la vigencia del Estatuto sufrió un cambio sustancial en los derechos de los interinos[1], quizá debido a la evolución jurisprudencial contencioso- administrativa y por la europea, sobre todo en el momento en que estas líneas se escriben. También en cuanto a lo establecido en el apartado 5 -otra de las cuestiones- que señala que a los funcionarios interinos les será aplicable, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios  de carrera. Cuestión que también ha evolucionado.

 

La Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, dejó vigente el artículo 102 de la Ley de la Función Pública de 7 de Febrero de 1964, según el cual los funcionarios de empleo (eventuales e interinos) podían ser nombrados y separados libremente sin más requisitos que los establecidos, en su caso, por disposiciones especiales y, en consecuencia dejó de regular la figura, que como ya hemos visto tuvo una regulación en cuanto al nombramiento en el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado de 1984, derogado por el aprobado por Real Decreto 364/1995.

 

Como se trata de ver la relación y repercusión del derecho sobre la organización y en la actualidad, sin perjuicio de hacer ciertos análisis históricos, no entraré a las consecuencias de la utilización en la Ley de 1965 del término separación y no del de cese. Hoy en día el punto 3 del artículo 10 del Estatuto nos dice que el cese de los funcionarios interinos se producirá, además de por las causas previstas en el artículo 63, cuando finalice la causa que dio lugar a su nombramiento. El cese ya resulta regulado y no es libre como antes; es indudable que frente a la situación histórica ya ha de motivarse. Pero, como hemos visto, y también en virtud de la remisión que se realiza a las causas del artículo 63, hay que penetrar en  la cuestión antes mencionada del punto 5 del artículo en cuanto a la condición y naturaleza del interino y a la aplicación al mismo del régimen general de los funcionarios públicos.

 

En esta cuestión, pues, lo que hay que entender es cuál es la condición y naturaleza del interino, a modo de colofón de lo antedicho respecto de esta figura. Dos son los factores que la caracterizan, casi de orden simultáneo o complementario, la temporalidad y el sistema de selección; de modo que los dos son los que permiten deducir qué partes del régimen general de los funcionarios les puede ser de aplicación o no. El sistema de selección que hemos visto se dice que sea ágil, lo que conlleva que la demostración de los conocimientos del interino no se han comprobado en su plenitud, de acuerdo con los requisitos exigibles en cada cuerpo, grupo o clase de los funcionarios que se muestran en los programas de oposiciones y en las clases de ejercicios dirigidos precisamente a comprobar dichos conocimientos y la capacidad y adecuación de los aspirantes a la función a desempeñar en todos los puestos que al cuerpo corresponden. Por ello, el sistema de selección del interino no garantiza o acredita una capacidad completa. Igualmente, en la organización y gestión de personal los puestos a desempeñar por los interinos no deben ser los de responsabilidad o jefaturas, al menos formalmente, ya que, si fuera posible que una persona interina fuera más capaz que el funcionario de carrera, la legalidad no permitiría su nombramiento en tanto un funcionario de carrera pudiera desempeñar el puesto o, en caso contrario, esa superioridad o mayor capacidad debería ser acreditada o probada y motivada. De entrar en una dinámica de este tipo, el sistema se complicaría al máximo y, en un entorno corrupto como el actual, sería fuente de conflictos de todo tipo.

 

La temporalidad determina que ninguno de aquellos derechos que nacen de la permanencia puedan ser de aplicación al interino. Pero el sistema, es más complejo y el sistema de listas y la acumulación de experiencias y mérito que el interino puede adquirir a través del desempeño, durante varios y distintos años, pueden producir cambios en la aplicación de preceptos que en su día no se consideraban que lo fueran. Así ha ocurrido, por ejemplo, en el caso de los trienios. Y, además, en esos cambios influye, igualmente, el avance que se produce en la consideración del principio de igualdad.

 

El ejemplo de los trienios es pues un paradigma, puesto que a través de los años el interino acumula tiempo de servicios, hasta el punto de tener derecho a la jubilación y así aquellos que acumulan tres años de servicios en el tiempo, tienen ya el derecho reconocido a los trienios. Este derecho, en la primera Ley valenciana de la función pública, de 1985, en el punto 5 de su artículo 52, tenía un reconocimiento implícito del derecho a la antigüedad y trienios y complementos del interino, en cuanto decía: La cuantía de las retribuciones del funcionario interino será la misma que para los funcionarios del mismo grupo, a igual puesto de trabajo y antigüedad. En la primera reclamación judicial al efecto se reconoció el derecho a percibir trienios de un funcionario interino, pero en la segunda la ponencia propuso la denegación, que la sentencia recogió, basándose en que la antigüedad era sólo propia del funcionario de carrera, produciendo un efecto derogatorio del precepto legal, con una estrecha visión de lo que era de aplicación o no a un interino de acuerdo con su situación fáctica y derecho a la igualdad y en contra a la literalidad de la ley. Claro está que la misma y más grave fue la actitud de funcionarios y autoridades al desconocer la ley o adoptar visiones personales o corporativas, hoy ya trasnochadas. La conclusión: una larga lucha ante tribunales de todo orden incluido el de derechos humanos y una confusión entre igualdad e identidad.

 

Aún en la actualidad persisten otras pretensiones de aplicación de derechos o situaciones cuyo desarrollo está por determinarse. Por ejemplo, se reclama por algunos el derecho de excedencia del interino, cuando, desde mi punto de vista, el sistema le permite regresar a las listas, siendo en realidad que lo que se reclama es el derecho de un interino a cesar temporalmente en el puesto que está desempeñando también con carácter temporal. Una situación que provocaría una cadena de ceses y nombramientos, ya que el puesto que temporalmente dejaría el interino puede ser cubierto de diferentes modos y también con carácter temporal. Un interino, no es lógico que puede nunca tener reserva de puesto, al igual que sólo en casos tasados la tiene el funcionario de carrera. Casos como este nos muestran que antes de declarar un derecho, hay que ver si la organización, su propia regulación legal, permite soluciones parciales de los contenidos de un derecho que de manera plena no puede reconocerse al interino, pero si en partes o casos concretos.

 

En realidad, muchos de estos casos nacen del quebrantamiento de la legalidad en cuanto a la oferta de empleo e inclusión en ella de las vacantes cubiertas por interinos, con lo que entramos en el punto 4 del artículo 10 del Estatuto. Y la oferta es de vacantes; es decir de acuerdo con la idea o concepto que se ha perfilado anteriormente.

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[1] Al efecto se puede ver el artículo El funcionario interino: entre la temporalidad y la estabilidad; de Fuentetaja Pastor, Jesús. Documentación Administrativa num.7 enero –diciembre 2020; págs 88-103.

UNA VEZ MÁS SOBRE EL FUNCIONARIO INTERINO III: La selección de los interinos

El artículo 23 de la Constitución al establecer el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, implicó un cambio importante en los procedimientos de nombramientos de los funcionarios interinos. En este aspecto, en el magisterio desde, al menos en mi conocimiento, 1947 en  El Estatuto de Magisterio Nacional Primario de 24 de octubre de dicho año[1], ya preveía un sistema de nombramiento de maestros interinos mediante unas listas, cuya ordenación o confección hay que considerar que obedecían a principios de mérito y capacidad. Lista que entraba en funcionamiento una vez no eran posibles los nombramientos provisionales de funcionarios de carrera u opositores en expectativa de destino que preveía el artículo 80. Estos últimos cubrían las sustituciones por licencia.

 

Agotada pues la posibilidad de nombramientos provisionales y sustituciones entraba en funcionamiento una lista por cada provincia para los nombramientos interinos que se regulaba en el artículo 81. El sistema de su confección establecía que la lista sería encabezada por los maestros en excedencia voluntaria que lo solicitaran, seguidos de los maestros de enseñanza primaria no funcionarios de carrera o componentes del cuerpo, ordenados por el tiempo de servicios interinos, seguidos por los que carezcan de estos servicios ordenados por la mayor antigüedad en la terminación de los estudios de Magisterio, todo mediante una convocatoria, que agotados dos tercios de la lista volvía a producirse de nuevo para confección de nueva lista

 

Por lo que hace al resto de personal o funcionarios de Administración general o especial no había establecido un sistema igual que yo conozca con precisión, por lo que el nombramiento interino en aquellos cuerpos que no contaban con aspirantes a ingreso o expectantes de destino o cuyo sistema de ingresos lo era a través de la propia Universidad o Escuelas y titulaciones, gozaba de un amplio margen de discrecionalidad. El proyecto de Ley de la Función Pública Valenciana de 1985, preveía un sistema de habilitación, similar a una expectativa de destino, que perdió su significado en el trámite en les Corts valencianas y que pretendía acabar con un sistema amplio de interinidades en el ámbito funcionarial comprendido en la ley.

 

La situación de discrecionalidad acaba a la entrada en vigor del Estatuto del Empleado público ya que el artículo 10.2 del mismo establece que la selección de funcionarios interinos habrá de realizarse mediante procedimientos ágiles que respetarán en todo caso los principios de igualdad, mérito capacidad y publicidad. La consideración de la agilidad, desde mi punto de vista, exime de la realización de pruebas para la confección de las listas. Esta agilidad, como vimos en el caso del magisterio, es posible con mayor eficacia cuando como en el caso de cuerpos especiales los estudios en sus Escuelas habilitan directamente para el ejercicio de la profesión (Ingenieros, Arquitectos, Maestros etc.). La Administración general con la variedad de puestos, conocimientos específicos y tareas es de mayor complejidad ya que el puesto de trabajo tiene mayor repercusión en capacidad y función, que sólo iguala o proporciona la oposición y el conocimiento del temario o ya, con carácter más general, la experiencia que, además, ya suele conllevar el mérito.

 

La Administración General del Estado regula estas listas en su Resolución de 7 de mayo de 2014, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, por la que se establece el procedimiento de aprobación y gestión de listas de candidatos a personal funcionario interino de los Cuerpos de la Administración General del Estado, cuya selección se encomienda a la Comisión Permanente de Selección. La resolución nos dice que en estas listas se integrarán aquellos candidatos que, habiendo participado en el proceso selectivo correspondiente, y no habiendo superado éste, sí hayan obtenido la puntuación que la Comisión Permanente de Selección considere suficiente. Las listas se ordenarán en función de la puntuación obtenida por los candidatos en las pruebas y en los ejercicios que haya establecido con este fin. Las listas tienen  carácter provincial y se nos muestra una vinculación con las convocatorias de oposiciones pero el sistema no es único ya que en esta Administración está previsto un sistema selectivo de personal interino en el caso de que se agoten las listas.

 

Realmente, este sistema selectivo, tiene su origen en el Real Decreto 364/1995, anterior al Estatuto y consecuencia de la derogada Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública de 1984, el cual en su artículo 27, con carácter general, dejaba en manos de los Subsecretarios de cada Departamento ministerial el nombramiento en los Cuerpos y escalas de funcionarios de ellos dependientes, o en el Director de la Función pública el de los dependientes de la Secretaria de Estado para la Administración Pública, con arreglo a los principios de mérito y capacidad. Sistema diferente del que establece el vigente Estatuto, ya que no se refiere realmente a un sistema de selección y listas, sino a un nombramiento y sin que se especifique el principio de publicidad o convocatoria. Quedaba pues un margen de discrecionalidad material.

 

Pero además de este Decreto, que derogó el de ingreso de 1984, nos encontramos con la Orden APU/1461/2002, de 6 de junio, por la que se establecen las normas para la selección y nombramiento de personal funcionario interino y confiģura como sistema selectivo un concurso que se regula en su artículo Tercero y en el que se fijan los criterios de aplicación y valoración de la experiencia profesional y conocimientos. Sin entrar en ellos, hay que entender que el sistema de concurso es el más idóneo, desde mi punto de vista, pues no exige pruebas selectivas. Sin embargo, el artículo en su punto 2 dice: con carácter excepcional, cuando las funciones y el contenido práctico de los puestos a cubrir exijan que los candidatos superen una entrevista o una prueba práctica para demostrar su idoneidad, podrá realizarse mediante concurso-oposición, en cuyo caso, las proporciones del baremo y los méritos a valorar en la fase de concurso se ajustarán a los criterios del número 1 anterior. Y el punto 3 que podrán convocarse procesos de selección al objeto de elaborar relaciones de candidatos para la sustitución de funcionarios de carrera. Y el 4 por razones de plazos o de dificultad para captar candidatos, podrá recurrirse, con carácter excepcional, a los servicios públicos de empleo para realizar la preselección.

 

Vemos pues el derecho regulador del sistema y en él la organización precisa, sobre todo el procedimiento. Pero las consecuencias que en la organización general y administración de los recursos humanos es lo que nos queda por comentar. Si bien el sistema deja en un plano secundario las oposiciones o pruebas, el principal sistema de confección de las listas sí está vinculado a las mismas, por lo que el abandono de los sistemas de provisión de puestos de trabajo, que lleva a una mala gestión de la oferta de puestos de trabajo y de la de empleo y de la selección de ingreso, incrementa el número de funcionarios interinos y sus años de permanencia en sus puestos o en general, lo que constituye ya un problema importante y produce una reclamación que es una presión que acaba siendo política, por la preocupación respecto de las elecciones que ocupa a los partidos políticos.

 

Así lo que es una cuestión de gestión se convierte en un problema político y produce injusticias manifiestas por incumplimientos groseros del sistema legal establecido, y acaba pudiendo ser una cuestión judicial, más bien jurisdiccional, pues las posibles soluciones legales pueden producir cuestiones de inconstitucionalidad. El problema llega también a ser social, si afecta a las expectativas que el sistema de oferta de empleo ofrece a los aspirantes a ingreso en la Administración pública y, con ello, a los intereses de las empresas que se crean en torno a la oferta y sistema selectivo y que también constituyen un grupo de presión. De otro lado, esas soluciones legales y las cuestiones jurisdiccionales llevan su complejidad, pues el problema de los interinos y su situación no es uniforme o único, ya que el tiempo de permanencia en un puesto puede variar sustancialmente, desde el caso grosero citado, al simplemente irregular o hasta el justificable, como es el caso de aquel que cubre el puesto de un excedente especial o los de los funcionarios de carrera que, por razón de una excedencia como esa, pasan a nombramientos provisionales con reserva de puesto.

Y, además, vemos que las listas se confeccionan por personas que han hecho unas oposiciones y no han obtenido plaza. Situación que en otro tiempo supuso el problema de los aprobados sin plaza y todas las cuestiones administrativas y judiciales a que dio lugar. De modo que estos interinos, pueden reclamar pruebas simplemente complementarias o, según el tiempo en la situación, pedir una forma de concurso; hecho que de considerarse o bien lleva a unas pruebas especiales o simplemente restringidas que el legislador ha de justificar adecuadamente, Vemos pues, sin entrar en más repercusiones, la indudable conexión entre derecho y organización y cómo ésta va más allá de lo simplemente administrativo.

 

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[1] Hay tener en cuenta que del propio Estatuto se deduce que el sistema de listas es anterior a 1947, ya que en su Disposición Transitoria decimoquinta preveía que si no hubiere Maestros supernumerarios se proveerán las escuelas interinamente con los Maestros que integran las listas formadas al amparo de la legislación anterior, que queda derogada por este Estatuto.

UNA VEZ MÁS SOBRE EL FUNCIONARIO INTERINO II: Plazas, vacantes y su cobertura

 

De la circunstancia primera de aquellas en las que es posible el nombramiento de funcionarios interinos resultaban los conceptos de plaza y de vacante y la cuestión de cuándo una vacante no puede ser cubierta por funcionario de carrera. Respecto del alcance y significado de plaza existen varias posibles explicaciones que provienen de circunstancias históricas de nuestra Administración que no se dan de la misma manera en la actualidad, debido a la existencia de las Comunidades Autónomas y a una diferente estructura presupuestaria en los gastos de personal.

 

En una Administración estatal no descentralizada, las plantillas u organización de la Administración del Estado era mayor y se extendía a todos los Ministerios y territorio nacional, hecho que permite considerar que el término plaza tenía una connotación referida al destino del funcionario y se podía por ello identificar con la acepción de lugar o localidad; pero esta es una simple consideración que no va más allá y que no afecta directamente a la organización. La otra consideración ya afecta a la estructura corporativa del Estado y a su reflejo presupuestario, sin que la utilización de la expresión puestos de trabajo tuviera el alcance actual. De este modo, en la referencia al personal existían las ideas o conceptos de la plantilla de cuerpo y de la plantilla presupuestaria, que no eran más que distinto reflejo de lo mismo. La primera como el número de funcionarios que componían un cuerpo, coincidente con el número de plazas creadas mediante ley. La segunda era el reflejo económico o del importe de las retribuciones que correspondían a las plazas de cada cuerpo; de manera que se exponía el número de plazas del cuerpo, el importe por cada una de ellas y el total resultante. La exigencia de la creación por ley de un cuerpo o del incremento de sus plazas provenía del gasto que implicaban y de este modo la plaza no podía existir si no era con la dotación económica que atribuía su ley de creación y que tenía reflejo presupuestario. De ahí, pues que se hiciera referencia a la Plantilla de Cuerpo y a la Plantilla presupuestaria.

 

Resulta pues que la plaza o las plazas constituían una abstracción, en cuanto los puestos que se correspondían con cada una de ellas no se mostraban especificados en las plantillas, sino que para conocerlos había que acudir a la estructura de cada ministerio y a sus órdenes de distribución de plazas enumeradas ya como puestos concretos[1] y más adelante a las plantillas orgánicas previstas en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, reflejo de los niveles orgánicos, unidades administrativas y puestos en cada órgano ministerial, y hoy a las relaciones de puestos de trabajo. Pero la plena utilidad de la idea de la plaza se nos ofrece respecto de la oferta de empleo y los procesos selectivos que implica y la adjudicación de puestos o destinos una vez finalizados aquéllos. Proceso que ha de tener plena conexión con la provisión de puestos de trabajo o concursos de traslados en el caso que el nuevo destino implique un cambio de localidad.

 

Y aquí es donde aparece la conexión entre plazas, vacantes y posibilidad o no de cobertura por funcionarios de carrera, que queda condicionada en realidad, primero a los intereses o necesidades del servicio o, en segundo lugar, a los sistemas de provisión u oferta previa a los funcionarios de carrera de cada vacante o puesto no ocupado o sin titular. Lo que, en resumen, implicaría que sólo no procedería la cobertura por funcionario de carrera cuando ninguno quiera la vacante y quede desierta una vez convocada con publicidad. Del tenor literal de la ley parece que la cobertura es posible, pues, siempre que algún funcionario de carrera la pueda ocupar voluntaria o forzosamente por los sistemas de provisión legalmente previstos, temporales o definitivos. Es fácil comprender pues que producida una vacante y siendo necesaria su cobertura, formalmente es preferible que lo sea por un funcionario de carrera que por un interino pues aquél ha demostrado su mérito y es permanente. Pero todo ello, se produce en un momento dado y cuando la vacante puede no estar comprendida en un concurso o convocatoria de provisión, y ello obliga a un sistema de oferta previa con un tiempo de ejecución o plazo de efectividad que complica la gestión de recursos humanos o a sistemas de provisión temporal entre funcionarios de carrera sin convocatoria ni publicidad.

 

Y ello nos introduce en un factor más, la valoración que la organización puede realizar de la conveniencia de cubrir la vacante con urgencia o no y mediante funcionario de carrera o no, valorando el puesto que él dejaría temporalmente que tendría también que ser cubierto de la misma manera. De este modo, la condición de cuándo una plaza no sea de posible cobertura por funcionario de carrera, se convertiría en un “no sea conveniente”. Todo ello, hace patente que el sistema previo a esta ley, de libre nombramiento de un interino en tanto el proceso de provisión normal se producía, era más sencillo, cómodo y rápido y que el derecho y las limitaciones que implica incide mucho en los procedimientos y consecuentemente en la organización. Sea como sea, el ir no a la posibilidad o a la conveniencia obliga a que la temporalidad del interino y la continuidad o carácter permanente en las convocatorias de provisión de vacantes o puestos sean efectivas y eficaces; de modo que la temporalidad no se convierta en permanente y las convocatorias no dejen de producirse. Pero, ello también implica otros problemas en la organización de cambios más frecuentes que con una periodicidad calculada en los plazos de las convocatorias y mediante acumulación de vacantes; pues una continuidad de convocatorias de provisión cada vez que surge la vacante, implica un continuo cambio de personas de un puesto a otro, lo que repercute en el desempeño de los mismos y produce los órganos encargados de la gestión de las convocatorias y de personal una actividad intensa.

 

El resultado puede ser que, ante este derecho que siempre obligaría a la publicidad, concurrencia y mérito, se deje uno de complicaciones y proliferen los destinos provisionales, las falsas comisiones de servicios y las interinidades, sin más consideraciones.

 

De lo antedicho y también respecto a la selección de funcionarios y oferta de empleo, se nos presentan tanto la vacante como la plaza como elementos estructurales y organizativos. Sin embargo continuando con el funcionario interino, hay que ocuparse del punto 2 del artículo 10 de Texto Refundido del Estatuto, referido a la selección de los funcionarios interinos.

Pero ello queda para otro día.

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[1]  Las leyes de creación de un cuerpo o las del incremento de puestos o modificación de la plantilla corporativa, sólo se refería al número de plazas creadas y eran las normas ministeriales de rango inferior o, en su caso, decretos del gobierno, las que exponían su concreción en puestos y localidades. En el Capítulo II de mi libro La determinación de efectivos en la burocracia española y el comportamiento burocrático. INAP. Colección Estudios administrativos 23. 1977 pgs 45 a72 reflejo la normativa reguladora de la fijación y modificación de plantillas y su rango de 1940 a 1975.

UNA VEZ MÁS SOBRE EL FUNCIONARIO INTERINO I: Concepto y naturaleza legal

 

En mis reflexiones de actualización de mis trabajos, tal como vengo comentando, después de la reflexión en torno a empleados y funcionarios, pasé a considerar las clases de funcionarios y llego al funcionario interino, al que dediqué diversas entradas y que ahora contemplo su figura con una ambición más amplia que la del blog. Y esto lo último que he considerado:

EMPLEO PÚBLICO VERSUS FUNCIÓN PÚBLICA

Como decía en la última entrada, voy actualizando mi trabajo sobre Juridicidad y organización en la Administración española y estoy en el análisis del Estatuto del Empleado Público. Como el análisis es para ver la relación entre derecho y organización, ésta en sentido amplio y no sólo estructural, cobran peso los principios jurídicos y los límites a que se ve sometida por las concepciones jurídicas y al llegar a lo ya tratado en el blog en múltiples ocasiones, como son los conceptos de empleados y funcionarios,  lo primero que surgió es la pregunta que apunto a continuación y las reflexiones que le siguen, ampliadas ahora en esta entrada. 

¿Tiene consecuencias esta referencia general a los empleados públicos en la organización de una Administración pública? He de entrar en un terreno que tiene raíces de ideología política que influyen en el sistema democrático e, igualmente, en esta Ley y que precisaría de toda una investigación particularizada. Tratando de resumir, mi opinión, es que en el momento de la transición política del franquismo a la Constitución y la consolidación de las Comunidades Autónomas como un nuevo nivel administrativo y jurídico, se produce una reconsideración respecto de la estructura de la función pública y la potestad legislativa de dichas Comunidades, en este orden que ha de considerar lo que es derecho u organización y lo que es básico o no. 

En esta fase, puesta la atención en la función pública, la conexión de esta con el sistema de poder administrativo queda en buena parte desconsiderada, ya que en la izquierda- como ocurre hoy en muchas cuestiones-, la idea del funcionario poder e inamovible y las oposiciones como forma selectiva se ligan, indebidamente, al franquismo y, de otro lado, en la transición buena parte de los defensores del personal funcionario interino o contratado administrativo son procedentes o formados en el derecho y orden jurisdiccional laboral; que precisamente se consolida por el franquismo con sus magistraturas de trabajo, creando una especialidad que en otras naciones forma simplemente parte del derecho civil. Así a través del funcionario interino y la lucha por sus derechos se rechazan las formas selectivas de mérito y capacidad  y se aboga por la condición de laboral del interino y su contratación conforme al derecho laboral y aparece la expresión empleado público.

 

Pero en esta lucha, debido a la integración en la Unión Europea, surge la cuestión de los empleos de las Administraciones públicas en los que se puede producir el acceso de los ciudadanos de la Unión o aquellos en los que procede su reserva para los nacionales del país y surge la unión, ya manifestada, entre función pública con el ejercicio de potestades y la vinculación con el servicio a intereses públicos o nacionales y a los actos administrativos, etc. Y por ello, al tener que reforzar la idea de la función pública, la expresión del empleado público queda en la Ley como una  simple “resistencia” socialista y una consideración “idealista” que nada tiene que ver con una visión de la Administración poder y garantía jurídica y de servicio a la ciudadanía y sí con una organización al servicio de los políticos, que además piensan que están por encima del derecho y que son la única de sus fuentes.

Por lo tanto, si  prospera una distinción entre empleo y función pública, se producen regímenes jurídicos y de poder diferentes que influyen en la estructura del Estado y en su organización, pero también en la sociedad y en su libertad e igualdad de oportunidades de los ciudadanos.

La distinción también tiene su apoyo en la existencia de contratados conforme al derecho laboral que crea sus disfunciones por conllevar, junto con el personal interino, la cualidad de ser un personal en el que la permanencia no es una característica básica y así mientras ellos, interinos y contratados laborales, quieren lograr una relación de carácter permanente en el empleo, al político le parece mejor tener un personal cuyo empleo y permanencia en el mismo depende de su voluntad. Así resulta que frente al interés político por querer empleados conforme a las reglas de contratación empresarial, los que no son permanentes quieren adquirir las condición de funcionarios para obtener la seguridad en el empleo y su permanencia en el mismo, más allá de cómo han llegado al mismo, y con una presión continua en la organización e indirectamente en la legislación.

Esta es pues una consecuencia, junto con la mala gestión de los recursos humanos y la falta de una especial actividad permanente de estudio de la propia organización y continua actualización o reforma, que conducen al exceso de personal temporal que reclama una solución y un acceso restringido o más fácil para ellos.