Al referirme al fin a cumplir por una organización, decía que es el primer factor a considerar para establecer la estructura que correspondería para hacerlo efectivo, lo que significa determinar también su dimensión. En realidad a este efecto el fin principal o primario ha de descomponerse en una serie de fines secundarios en él comprendidos, desglosando materias o campos de actuación. Este ejercicio en la Administración pública, como también decíamos, no parte de cero, sino que se realiza teniendo en cuenta que existe ya una estructura y una organización dada, pero para comprender el proceso, en su exposición, en muchas ocasiones, hay que razonar como si se partiera de cero.
En el proceso, además, hay un inicio completamente político, pues son los políticos los que de acuerdo con el programa de gobierno establecido y sus compromisos determinan la importancia de la materia correspondiente y su prioridad como fin. De tal modo que, por ejemplo, el nivel superior de la organización administrativa, que se corresponde con los departamentos ministeriales o con las consejerías o con las concejalías en su caso, se puede decidir simplemente sobre presupuestos sólo políticos, lo que implica, ya, un condicionamiento de estructura mínima, pero según la racionalidad de la decisión, a su vez, se verá condicionada la estructura final del órgano creado, al depender de una serie de procedimientos administrativos y de la intervención de la Administración propiamente dicha.
Si realmente partiéramos de cero, el desglose del fin primario y la determinación consiguiente de los secundarios, nos iría estableciendo el nivel superior de la organización; de modo que decididos estos fines secundarios se tendría, a su vez, que descomponerlos para decidir los niveles inferiores. Pero en esta situación cero, la estructura viene a coincidir con la que podemos considerar como política, que se configura por simple decisión reflejada normativamente y, normalmente, de carácter gubernativo y, por tanto, más programática que otra cosa, de modo que en realidad es una estructura pendiente de una importante actividad administrativa de dotación de medios que, en definitiva, la va a condicionar. Lo lógico, pues, sería que el proceso político del diseño orgánico contara con la previa confrontación y diálogo con la organización administrativa que finalmente determinará la dimensión real de la organización.
Si como es normal, no se parte de cero y se siguieran los procedimientos racionales, quizá lo primero a considerar es si ya se está desarrollando una actividad respecto del fin correspondiente y la importancia de la misma en cuanto a cantidad de trabajo, personas y presupuesto dedicado al efecto, así como el impacto de la política pública correspondiente sobre dicha actividad y medios, considerando si puede ser asumida por la estructura u órganos existentes, si implica la desaparición en su caso de otros órganos o estructura, o, si en cambio, va a ser necesario incrementar la estructura y la dotación de medios y elevar el nivel de la organización. O también si se organiza centralizadamente o en el nivel burocrático propiamente dicho o de modo separado y autónomo.
Estas cuestiones son elementales y puede parecer una simpleza el tener que exponerlas, pero es que no siempre se produce por procedimientos racionales, sino muchas veces de modo más bien intuitivo y descoordinado. Además la estructura administrativa pública cuenta con un condicionamiento normativo que es el que determina los niveles orgánicos existentes o posibles y en los que hay que encuadrar la organización nueva decidiendo su estructura final, sin perjuicio de que decisiones organizativas se adoptan por normas con rango de ley e, incluso, por la Constitución.
Para finalizar, pues, cabe decir que la estructura no puede considerarse pese a su juridificación como algo consolidado, sino que un sistema racional ha de considerarla flexible y cambiante y dependiente en realidad de la actividad que se desarrolla en cada caso, sin perder de vista la que debería desarrollarse. Cada Administración pública debe constituirse en observatorio permanente de sí misma al efecto de organizarse adecuadamente, pero, además legalmente está obligada a considerar la actividad de las otras y cumplir con el principio básico de la descentralización. En definitiva un sistema complejo.
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