LA ADMINISTRACIÓN EN ÉPOCA DE CRISIS

Ahora hace justo 22 años que organizamos en la Generalitat Valenciana, siendo yo Director del Instituto Valenciano de Administración Pública, la Conferencia del Grupo Europeo de Administración Pública del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, con el lema que señala el titulo de este post. Por curiosidad, dada la situación económica actual, he repasado la reseña que sobre esta Conferencia y sus conclusiones realicé en el número 8 de la Revista Valenciana d´Estudis Autonòmics. Me encuentro con cuestiones y temas recurrentes y que, por tanto, aún hoy se plantean y forman parte de las propuestas de la denominada nueva gestión pública o new public management y otras similares.

Por ejemplo en el Grupo I de dicha conferencia: Difference and convergence in concepts and criteria of public productivity, que dirigió Peter Jackson, profesor e investigador en Economía de la Universidad de Leicester, las conclusiones se refirieron al gasto público, a la privatización y reprivatización de servicios, a la reducción de plantillas de personal, a la desregulación, a las relaciones entre el sector público y privado y a la necesidad de investigar. Es evidente que todo sigue de actualidad. Pero, en relación con los comentarios y reflexiones que vengo realizando, hoy quiero quedarme con dos cuestiones planteadas en las conclusiones de este grupo.

Una es la cuestión de la reducción de plantillas que en su momento ya destaqué que se abordaba en la Ley de Restricciones de los gastos del Estado de 1 de agosto de 1935 (Chapapietra) y cuyas palabras repito ahora: Si de verdad y convenientemente de quiere hacer algo serio, deberá desistirse del viejo empirismo, tantas veces iniciado, de suprimir personal en porciones fijas, para intentar, lo primero de todo un conocimiento exacto de nuestra Administración; después, una ordenación sistemática de los servicios, y ya, sobre estos datos, una distribución numérica del personal. Cuando la ciencia ha creado métodos de ordenación -Taylor, Fayol -, no se entiende como éstos han de aprovecharse por las empresas privadas y despreciarse por la Administración pública. Lo que se impone es, pues, la organización científica en el régimen administrativo del Estado.

Viene a cuento el reiterar estas palabras, que particularmente me encantan, pese que queden en pura retórica vistas las medidas adoptadas para su eficacia desde entonces, porque en la Conferencia esta reducción de plantillas se planteó como una medida de restricción del gasto público, cuando al mismo tiempo, en aquel momento, se venía hablando de que España era uno de los países con menor número de funcionarios y, además, existía como promesa política y de campaña electoral la de un sustancial incremento en la creación de puestos de trabajo, de modo que, en mi reseña, señalaba la necesidad de partir de estudios serios en orden a las necesidades reales de los servicios públicos y que no era lógico desconocer la tendencia europea de reducción de efectivos. Enlazaba, pues, esta cuestión con la otra conclusión realizada respecto de la necesidad de investigar y de que era esencial el averiguar cuáles eran los intereses de la sociedad a largo plazo ya que no era esta una tarea que realizaran los políticos, quienes se veían más preocupados por los problemas inmediatos y sobre todo por aquellos que tenían influencia en los procesos electorales. También señalaba que todo ello concidía con mi opinión o punto de vista, dado mi cargo de Director del IVAP, de que es necesario encontrar tiempo dentro de la gestión administrativa diaria para estudiar e investigar la Administración pública.

En resumen, compruebo que ya en dichas fechas pensaba como ahora, cuando señalo que el Estatuto Básico del Empleado Público y buena parte de sus medidas no son posibles sin una organización dedicada a investigar sobre la propia Administración a los efectos de decidir y que, por ello, esta norma ha lanzado un dardo envenenado al resto de las Adminsitarciones públicas, creando un problema político que conlleva serias dificultades técnicas de ejecución y eficacia. También es de destacar en este sentido como el Grupo II de la Conferencia dedicado al lema Readaptacion of instruments of productivity measurement conforming to present changing management philosophy in public administation y el III al de Use of productivity measurement data in the policy y and management feed-back by politicians bureaucrats and consultans, no llegaron a unas conclusiones generales y, simplemente, se establecieron unas cuestiones generales a tener en cuenta sobre ¿para quién se mide la productividad?, ¿quién es el beneficiario? y sobre ¿Cómo se utiliza la medición de la productividad cuando se informa al público? Las cuales, al menos para mí, presentan otro aspecto que es el de la conexión de toda administración pública con la actividad política, que la singulariza y hace que sus problemas sean más complejos que los de una empresa privada y que matizan claramente la gestión pública. Basta con pensar que precisamente en las épocas de crisis puede resultar que políticamente no sea procedente la reducción de plantillas sino el incremento de la oferta de empleo público, por ejemplo, o cuando de una clara propuesta de privatización, nos encontramos con un importante intervencionismo en los aspectos económicos y financieros.

En fin seguimos como siempre.

ACERCA DE LAS INCOMPATIBILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS

La regulación de las incompatibilidades de los funcionarios en la Ley 53/1984, nunca me ha convencido. Quizá sea una deformación propia del funcionario e influyan los posibles problemas que podía haber planteado mi ejercicio como docente en una Universidad privada. Sea como sea, estimo que el sistema, todavía vigente formalmente, está plagado de problemas e incongruencias, que creo que provienen del prejuicio existente respecto de los funcionarios y de su situación, que se considera, no sin razón, como de privilegio, sobre todo por su permanencia en el empleo. Diríamos que la reflexión popular es aquella que estima que ya es bastante que el funcionario sea difícilmente cesado o despedido y que sólo faltaba que, encima, pueda desarrollar otra profesión o actividad. De este modo, se produce una regulación más restrictiva y plagada de casuística dirigida a disminuir el margen de discrecionalidad administrativa en la concesión a los funcionarios de la compatibilidad con otras actividades o profesiones.

Las buenas leyes, desde mi punto de vista, se distinguen por establecer reglas generales y claras para que la Administración pública y sus cargos o funcionarios al aplicarlas aprecien las circunstancias particulares de cada caso, con objetividad e imparcialidad, teniendo, en el caso que nos ocupa, como fin principal el velar por el cumplimiento total de la actividad administrativa pública, evitando su perjuicio y el de los intereses generales. De este modo, cargos y funcionarios públicos también se distinguen por aplicar las reglas de acuerdo con estos principios y no atendiendo a intereses particulares o favoritismos, permitiendo que con el antecedente administrativo, en su caso, los tribunales de justicia puedan controlar la decisión tomada. Creo que es así como se fomenta la responsabilidad de los servidores públicos: políticos y funcionarios; responsabilidad, porque han de tomar decisiones con arreglo a las leyes y porque, también, los efectos de una mala aplicación deben serles atribuidos, exigiéndoles que respondan de su ignorancia, ineficacias, desviaciones de poder, corruptelas y corrupciones, en su caso. Quiero recordar que una forma de eludir este tipo de responsabilidades, es remitir a la Ley decisiones que ésta no debe adoptar nunca, puesto que se pueden cometer errores o disparates de difícil corrección posterior y que contienen verdaderas contradicciones jurídicas, cuando no completos incumplimientos o ignorancia de los principios generales y básicos que contiene la misma ley, y que se basan en preocupaciones meramente burocráticas o en la satisfacción de las opiniones populares y en boga, pero no en la racionalidad necesaria y conveniente.

Voy a citar sólo tres ejemplos. Uno es el del artículo 16.1 de la Ley citada al inicio de este post, que constituye una de sus disposiciones comunes; es decir de aplicación tanto al ejercicio de actividades públicas como privadas. En él se dice que No podrá autorizarse o reconocerse compatibilidad alguna al personal que desempeñe puestos que comporten la percepción de complementos específicos o concepto equiparable, y al retribuido por arancel.

El segundo ejemplo lo constituye el punto 3 del mismo artículo que excepciona de la prohibición anterior a las autorizaciones para ejercer como Profesor universitario asociado.

El tercer ejemplo lo constituye el punto 4 del artículo que contiene otra excepción al principio general, al establecer que siempre que no se menoscabe el estricto cumplimiento de los deberes o se comprometa la imparcialidad e independencia y con las limitaciones comprendidas en los artículo 11, 12 y 13 -que no expongo-, podrá autorizarse para el ejercicio de actividades privadas al personal que desempeñe puestos de trabajo que comporten la percepción de complementos específicos, o concepto equiparable, cuya cuantía no supere el 30 por 100 de la retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad. Este punto se incluye por Ley 31/ 1991, de 30 de diciembre y entiendo que para paliar el efecto del punto 1, dada la situación que describo a continuación.

La irracionalidad que he apuntado se produce en estos casos por la naturaleza desvirtuada, por la aplicación legal, del concepto del complemento específico y por extender la ley la incompatibilidad a todos sus posibles componentes. Dicho complemento, según el artículo 23.3 b) de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública está destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. Personalmente considero, pues, que el complemento específico lo era sólo para algunos puestos, lo que le otorgaba un carácter excepcional y, si hacemos excepción de los conceptos de dificultad técnica, de peligrosidad o penosidad, se dirigía principalmente a los cargos superiores, en los que, por su mayor responsabilidad, se retribuye la mayor dedicación que requieren y, en su caso, se determina su incompatibilidad general y plena o exclusiva dedicación, según los conceptos que se han venido manejando en el tiempo. La extensión de la incompatibilidad al resto de elementos o conceptos que hace la Ley 53/1984, me parece excesiva, pues, ellos no significa que por su contenido y naturaleza lleven implícito el incumplimiento y menoscabo de los deberes del puesto o función o que se comprometa la imparcialidad o independencia, que el puesto puede ni siquiera requerir.

Pero lo cierto es que la excepcionalidad o particularidad desaparece y raro será, en la actualidad, el puesto que no tenga complemento específico, dada la carrera funcionarial y sindical para encontrar vías que aumenten las retribuciones de los empleados públicos. Por ello aparece el punto 4, que trata de salvar a los menos retribuidos de los puestos con dicho complemento. Pero se produce otra irracionalidad; ¿por qué el 30 por cien y no otro porcentaje? Arcana motivación y cuestión nada básica, si se respeta la potestad organizativa de cada Administración pública. ¿Por qué no dejar a que la clasificación del puesto determine su incompatibilidad caso por caso?, de modo que se determine que el complemento específico corresponde al puesto porque conlleva la incompatibilidad o una dedicación que no permite el ejercicio de ninguna otra actividad, pues de otro modo, de ejercerse otra profesión o actividad, se menoscabaría el ejercicio de los deberes y obligaciones del puesto.

El otro caso comentado es el del Profesor asociado, figura en su momento inexistente en las universidades privadas, las cuales prácticamente no tenían peso específico en dicho momento. Es indudable que lo que se pretende en el artículo, básicamente, es excepcionar la incompatibilidad en el desempeño de dos puestos de carácter público, pero la realidad es que la excepción se establece en las disposiciones comunes alcanzando también, en principio, a las actividades de carácter privado. Por ello, y para evitar decisiones chuscas provocadas por la inflexibilidad o envidia funcionarial, las universidades privadas han acabado creando la figura, a efectos de que se reconozcan las compatibilidades de los funcionarios que en ellas ejercen docencia.

En definitiva, para acabar por hoy, siempre me ha parecido más racional la regulación de 1964, sin perjuicio de si podía ser matizada o concretada, sobre todo por lo que hace al tema de las contrataciones administrativas, cuando el funcionario tenga una empresa o sea consejero de una. Los casos comentados no evidencian que lo sean de menoscabo del ejercicio de las funciones y deberes o que afecten a la imparcialidad o independencia. Pero lo importante es que el Estatuto Básico del Empleado Público no ha establecido la derogación de la Ley 53/1984, pero sí permite que cada Administración pública fije, en función de su autonomía, criterios que rompan el punto 4 de su artículo 16 estableciendo, por ejemplo, la incompatibilidad sólo para aquellos puestos que determinen sus relaciones de puestos de trabajo.

CUERPOS, ADMINISTRACIÓN GENERAL Y LIBRE DESIGNACIÓN

En el post Movilidad funcionarial III, dejé abierta la posibilidad de reflexionar acerca del sistema de libre designación a la vista de las cuestiones que el Estatuto Básico del Empleado Público deja abiertas o al arbitrio de cada ley de desarrollo. Y es que si analizamos conjuntamente los artículo 73, 74 y 80 de dicho estatuto, como ya he comentado, en cierto modo se distingue entre agrupación de puestos de trabajo y agrupación de funcionarios, de tal manera que estos se agrupan en cuerpos o escalas y sistemas similares, mientras que en cuanto a los puestos de trabajo queda abierta la posibilidad de una adscripción múltiple; es decir, que un puesto pueda ser atribuido a distintos cuerpos.

La verdad es que atendiendo a las Comunidades Autónomas y partiendo del desarrollo de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, nunca he pensado que alguna de ellas pudieran repetirse situaciones similares a las de las Administración del Estado en la que, por ejemplo, existían distintos cuerpos de arquitectos. Por ello, la múltiple adscripción de un puesto a diversos cuerpos siempre he pensado que no podía producirse, salvo casos como el señalado, en los cuerpos facultativos, especiales o que desarrollan actividades o funciones propias de una profesión concreta. Por el contrario, dados los antecedentes históricos y la menor consideración general de la actividad administrativa propiamente dicha, siempre ha parecido que a la Administración general cualquiera podía acceder y así ha sido, con frecuencia, refugio de personal procedente del área educativa, o de la sanitaria o de la militar y, por supuesto, de cualquier profesión. Así las tareas administrativas simples y de apoyo, siempre han podido ejercerse por funcionarios procedentes de cuerpos especiales. Únicamente en la zona en que había que aplicar normas o derecho podía pensarse que existía una actividad profesional, pero como en la Administración general no se trata de ejercer de abogado y cualquiera que lee un precepto, en principio, lo entiende o cree que lo entiende, lo cierto es que estimo que siempre ha existido la idea de que cualquiera puede desarrollar la actividad, pues ya irá aprendiendo y, en todo caso, existen cuerpos jurídicos o Técnicos de Administración a los que consultar.

Por ello, y por la lucha corporativa por la zona superior de la organización y cercana al poder político, no se ha descartado la adscripción múltiple. En el borrador de Ley de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana que he podido conocer -sin que sepa realmente su viabilidad o valor definitivo-, por ejemplo, al tratar la clasificación de puestos de trabajo, se acude a la agrupación no por cuerpos sino por grupos de titulación, lo que claramente en la Administración general o en el nivel superior de la Administración garantiza la adscripción múltiple y la permanencia del sistema actual y de la utilización de la libre designación en dicho nivel. Cuestión que confirma en artículos posteriores, en cuanto permite la adscripción a distintos cuerpos de los puestos con rango de subdirección general y de jefatura de servicio, que, sin matizar, clasifica como de libre designación y cuyo criterio de selección es el de la idoneidad. Esta adscripción múltiple la extiende a otros puestos, tales como las secretarías de altos cargos y a los puestos de naturaleza funcionarial que se creen como consecuencia de Acuerdo del Consell y con las características y requisitos que en el mismo se establezcan, pertenecientes a los grupos o subgrupos profesionales A1, A2, B o C1, adscritos y directamente dependientes de las subsecretarias o de las secretarías autonómicas, con funciones de asesoramiento y/o coordinación y que tengan la denominación de Coordinador/a-Asesor/a.

Como ya he comentado, no he visto en este proyecto referencia a los directivos profesionales, por lo que, en principio, los subdirectores generales se configuran como puestos funcionariales y de libre designación.

En definitiva, lo que creo es que sigue existiendo una zona, coincidente con la libre designación que se atribuirá, tal como hasta ahora se venía haciendo, de modo múltiple y que ha de quedar excluida de la oferta de empleo público, pues no pueden producirse excedentes de plantilla, porque el puesto ofrecido se atribuya por libre designación a funcionario de cuerpo distinto de aquel en que se ofreció la vacante. En realidad los puestos de libre designación, cuando quedan vacantes, siempre pueden ser cubiertos con personal de la organización y nunca son vacantes desiertas. Lo lógico es que no se adscriban a un cuerpo concreto y, en consecuencia, que no sean objeto de oferta de empleo.

Como comprenderá el lector, toda la historia que nos cuenta el Estatuto sobre la estructuración y ordenación de los puestos de trabajo y la carrera profesional, se queda para los niveles inferiores. El resto parece que seguirá como hasta ahora. Del cuerpo único que algunos desean o consideran lógico, nada de nada desde un punto de vista profesional y de acceso mediante procedimientos de verdadera selección. Pero de hecho existirá, pero para aquellos que sean “idóneos” conforme al criterio del político que nombra o designa. Puede que a algunos les parezca fuerte o demasiado general la expresión que sigue: en definitiva, un grupo de amiguetes que se especializan en la supervivencia. Y queda por ver qué pasará con el famoso directivo profesional.

COMENTARIO AL RESULTADO DE LA ENCUESTA

Parece que la encuesta relativa a la influencia o no del aspecto físico en la selección de funcionarios no ha suscitado excesivo interés. Dentro de la escasa paritcipación, la respuesta más votada ha sido la de que el aspecto físico influye siempre, lo que parece bastante claro para quienes hayan participado con frecuencia en procesos selectivos, si bien no sea una cuestión completamente determinante la del aspecto físico, puesto que los conocimientos del aspirante y la forma de exposición, por supuesto, son el presupuesto básico.

Las otras respuestas posibles -que todas han tenido voto- creo que son más discutibles en cuanto, por ejemplo, la primera es muy formal y no resulta exacto que siempre rija dicho principio. Al mismo tiempo que rija o no el principio de igualdad, mérito y capacidad depende, en buena parte, de los componentes del tribunal o de la comisión correspondiente, no sólo porque puedan obedecer a intereses espúrios sino porque son los que pueden equilibrar o compensar la influencia que los factores físicos o de presencia puedan presentar y acentuar o poner en evidencia que, en buena lid, los principios señalados obligan a mantener la adecuada ponderación y equilibrio.

Por lo que respecta a que la situación sea la misma que en la empresa privada o no, me inclino por pensar que en la empresa privada rige con más peso el principio de idoneidad, que no sólo significa la adecuación al puesto de trabajo concreto, sino que en él influyen mucho los aspectos físicos o los de presencia del aspirante y el criterio final subjetivo del empresario. Cuestión que en una Administración pública de corte básicamente corporativo no se presenta con el mismo grado de discrecionalidad.

Por ello, pienso que la respuesta que ha obtenido más votos era la más edacuada pues el aspecto físico siempre tiene una consideración que se muestra encubierta o comprendida en la evaluación que se ofrece en los ejercicios en los que la comisión selectiva tiene relación directa con el aspirante y que tienen un contenido oral y nunca como un factor de idoneidad que se muestre directa y crudamente en la motivación o valoración correspondiente. Es evidente que en una prueba selectiva de una Administración pública, nunca te van a decir que no has aprobado por feo o por impresentable.

COMENTARIOS AL ARTÍCULO 76 DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO

Como complemento a los últimos comentarios y reflexiones sobre la movilidad de los funcionarios públicos, en especial sobre la movilidad territorial, pongo a continuación el comentario que me merece el arículo 76 del Estatuto Básico del empleado público, en los Comentarios generales que vengo realizando al mismo.

Artículo 76: Grupos de clasificación profesional del personal funcionario de carrera.
Los cuerpos y escalas se clasifican, de acuerdo con la titulación exigida para el acceso a los mismos, en los siguientes grupos:

Grupo A, dividido en dos subgrupos A1 y A2.
Para el acceso a los cuerpos y escalas de este Grupo se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado. En aquellos supuestos en los que la Ley exija otro título universitario será éste el que se tenga en cuenta.
La clasificación de los cuerpos y escalas en cada Subgrupo estará en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso.
Grupo B. Para el acceso a los cuerpos y escalas del Grupo B se exigirá estar en posesión del título de Técnico Superior.
Grupo C. Dividido en dos Subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida para el ingreso.
C1: título de bachiller o técnico.
C2: título de graduado en educación secundaria obligatoria.
El artículo tiene como objeto principal la adaptación de los grupos de titulación a la estructura de las distintos niveles de enseñanza y en especial al de las enseñanzas universitarias que se encuentran en el proceso iniciado por la Declaración de Bolonia de 1999, cuya plena consecución se prevé para el año 2010, por lo que, en el momento de efectuar este comentario, aún no ha concluido.

Hay que recordar, además, que el encuadre en un grupo o subgrupo, realmente en un cuerpo, determina las retribuciones básicas de los funcionarios, sueldo y trienios.

La reforma en cuanto a las titulaciones parece centrarse en las enseñanzas de Grado, que según el Real Decreto 55/2005, en su artículo 7, se regula o define del siguiente modo: El primer ciclo de los estudios universitarios comprenderá enseñanza básicas y de formación general, junto con otras orientadas a la preparación para el ejercicio de actividades de carácter profesional. La superación del ciclo dará derecho a la obtención del correspondiente título, con la denominación que en cada caso acuerde el Gobierno.

De otro lado el Real Decreto 1393/2007, establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales y en su artículo 9 nos dice que: Las enseñanzas de Grado tienen como finalidad la obtención por parte del estudiante de una formación general, en una o varias disciplinas, orientada a la preparación para el ejercicio de actividades de carácter profesional.

Se inicia todo un proceso, pues, de inscripción de títulos según Universidades en el Registro de Universidades, Centros y Títulos[1]. Lo importante es destacar que el proceso de elaboración y aprobación de los planes de estudios que refleja el artículo 12 del Real Decreto 55/2005, determina que los títulos universitarios de Grado se elaboran y aprueban por cada universidad, previa autorización de su implantación por el órgano competente de la respectiva Comunidad Autónoma y ajustándose a las directrices generales comunes previstas en el Real Decreto y a las directrices generales propias que el Gobierno establezca para cada título, y deberán ser sometidos a un proceso de homologación, de acuerdo con la normativa vigente. Hay un margen de discrecionalidad para cada universidad en contenidos formativos específicos y cabe el establecimiento de planes de estudios conjuntos entre universidades españolas y con universidades extranjeras.

No obstante, el artículo hay que considerar que sólo se refiere a la necesidad de que los cuerpos y escalas se clasifiquen en uno de los niveles de titulaciones que en él se mencionan, por lo que en el momento de la creación del cuerpo y en consideración a sus funciones y capacidades necesarias, cada Administración pública y cada parlamento decide el nivel de enseñanza que precisa para el desempeño y ejercicio de su función y el grupo correspondiente. No cabe, pues, en esta fase de la gestión de recursos humanos, exigir titulaciones de determinadas o concretas universidades en virtud de sus programas y mayor o menor adecuación a las exigencias de cada Administración pública o intereses corporativos o de otra índole. La mayor o menor utilidad y adecuación de las titulaciones y planes y programas específicos de cada universidad se pueden manifestar en las pruebas selectivas correspondientes; es decir, en el momento de la selección de funcionarios, cuando puede resultar que los titulados de determinadas universidades tienen mayor éxito en la superación de las pruebas y en la obtención de plazas.

Sin embargo, hay un punto del artículo en el que queda un mayor grado de discrecionalidad, lo que puede conducir a decisiones distintas según los casos y a problemas en la movilidad funcionarial y en las homologaciones que prevé el artículo 84.2 del Estatuto, pendiente de análisis. Este punto lo constituyen los dos párrafos dedicados al Grupo A de titulación, en cuanto primero contempla la posibilidad de que la Ley exija un titulo universitario diferente al de Grado, sin indicar criterios o situaciones que puedan llevar a ello, ni establecer con claridad a qué ley se está refiriendo, si la de desarrollo del Estatuto o la de creación del cuerpo correspondiente. La otra cuestión deviene del segundo párrafo que establece unas pautas para decidir la clasificación en uno u otro de los Subgrupos, siendo estas pautas o criterios el nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y las características de las pruebas de acceso.

Puede deducirse de estos párrafos que en determinados casos, es decir, cuerpos o agrupaciones de funcionarios, la Ley decida exigir un título de Master universitario, caso en el que sí que existe una gran diversidad de posibilidades al ser títulos por universidades y por especialidades académicas o profesionales. Por tanto la redacción del artículo no descarta que se den casos en los que determinadas Comunidades Autónomas decidan la exigencia de títulos concretos y por Universidades concretas para el acceso a un cuerpo de funcionarios, sin que sea necesario que exponga todas las consecuencias que ello puede suponer, tales como una limitación a la libertad de concurrencia o un sistema contrario a la libre circulación de los españoles en el territorio nacional y la creación de grupos privilegiados que automáticamente o con gran facilidad podrán integrarse en los niveles superiores de cada Administración pública. El Subgrupo A1 apunta, pues en esta dirección.

Pero, además, por si no es suficiente con esta posibilidad, cada ley de creación del cuerpo puede decidir su integración en dicho Subgrupo, atendiendo al nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y a las características de las pruebas de acceso. En resumen, determinados cuerpos aun con exigencia del título de Grado, pueden verse encuadrados en el Subgrupo A1 sólo con que la ley justifique retóricamente su relevante función y lo difíciles que son los programas y las pruebas selectivas para acceder a ellos. Esto recuerda claramente tiempos ya casi remotos en los que los cuerpos de funcionarios, que se autoregulaban, establecían cada vez programas más extensos en materias y temas, al efecto de reclamar un coeficiente multiplicador del sueldo más alto y con ello conseguir una mayor retribución y prestigio social. Es de prever que nadie se conforme con permanecer en el Grupo A2 y luche por resaltar la importancia de su función y los mayores conocimientos que se exigen en virtud de lo complicado que se hace su trabajo y la aparición de nuevos conocimientos que es preciso adquirir y, por lo tanto, exigir en adelante en las pruebas selectivas. Por lo que las solicitudes de reclasificación y los agravios comparativos pueden ser problemas cotidianos en la gestión de recursos humanos a la que conduce esta decisión o, más bien, indecisión legal.

No ofrece dudas la clasificación en los Subgrupos C1 y C2, pero hay que tener en cuenta la Disposición Transitoria Tercera del Estatuto que no hace falta comentar aquí, salvo por lo que hace referencia a su previsión de un Grupo E que incluye las agrupaciones previstas en la Disposición Adicional Séptima: Otras agrupaciones profesionales sin requisito de titulación.
1. Además de los Grupos clasificatorios establecidos en el artículo 76 del presente Estatuto, las Administraciones Públicas podrán establecer otras agrupaciones diferentes de las enunciadas anteriormente, para cuyo acceso no se exija estar en posesión de ninguna de las titulaciones previstas en el sistema educativo.
2. Los funcionarios que pertenezcan a estas agrupaciones cuando reúnan la titulación exigida podrán promocionar de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 de este Estatuto.

La Disposición pues parece ir a solucionar el acceso a determinados puestos en los que una titulación no sea imprescindible para su desempeño, mediante la creación de estas agrupaciones profesionales.
Por tanto, aun cuando, el Grupo E previsto en la Disposición Transitoria Tercera en su punto 2, se presente como de carácter transitorio, en realidad y dependiendo de la voluntad de cada Administración pública, lo cierto es que podemos considerar la existencia práctica de dicho Grupo E.


[1]A título de ejemplo, puede verse la Resolución de 24 de septiembre de 2008, de la Secretaría de Estado de Universidades (BOE del 26)

NUEVO BLOG DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Javier Pinazo, Profesor de la Universidad Cardenal Herrera de Valencia, compañero y amigo, que ha intervenido en este blog con sus comentarios, acaba de abrir un nuevo blog dedicado a la Administración Pública y a la Gobernabilidad. Démosle la bienvenida y sigamos sus opiniones que seguro que nos ofrecerán puntos de vista complementarios de los asuntos que nos preocupan.

LA MOVILIDAD FUNCIONARIAL III

De las dos entradas anteriores dedicadas a la movilidad funcionarial resulta evidente que, en la configuración legal. los puestos de trabajo se adscriben a los cuerpos de funcionarios o agrupaciones correspondientes, por lo que hemos de considerar que, en principio, se consagra la patrimonialización de los mismos por dichos cuerpos o agrupaciones; es decir, por los funcionarios que los forman o constituyen. No obstante el Estatuto Básico del Empleado Público, en su artículo 84.1 fija la obligación de las distintas Administraciones públicas de establecer medidas de movilidad interadministrativa, preferentemente mediante Convenio de Conferencia Sectorial, lo que en términos generales ya se ha comentado.

Por tanto, se ha de llegar a la conclusión de que la movilidad no tiene como única vía la de dicho Convenio, sino que cabe que se prevean otras medidas. He aventurado, ante la patrimonialización señalada, que lo más normal es que la movilidad se produzca en la zona o en los puestos de libre designación, porque ello facilita los intereses de los políticos y el sistema de confianza que a ellos conviene. No obstante, en principio no puede descartarse que se siga el sistema establecido hasta ahora de que las relaciones de puestos de trabajo establezcan o determinen los puestos en que es posible dicha movilidad, tanto por el sistema de libre designación como por el concurso, pero parece normal que esta decisión se posponga en espera de la fijación de los criterios generales de la Conferencia Sectorial. En un borrador de ley de desarrollo que circula, relativo a la Comunidad Valenciana, por ejemplo, se establece la posibilidad de dicha previsión en las relaciones de puestos de trabajo, pero al regular la movilidad interadministrativa, se acoge al criterio de reciprocidad y se sujeta a los convenios citados u otros instrumentos de colaboración. Punto en el que cabe recordar la previsión del artículo 76 y los criterios para encuadrarse en uno u otro de los dos subgrupos del Grupo A de titulación, que lógicamente también serán tenidos en cuenta a la hora de considerar la movilidad interadministrativa, sobre todo por el sistema de concurso.

La situación, en general, pues me hace pensar en la dificultad existente para decidir la movilidad en un puesto concreto, pues cada Administración pública puede haber establecido criterios muy distintos y clasificaciones de cuerpos con funciones similares en subgrupos distintos o exigido para algunos titulaciones específicas de master que se correspondan con Universidades concretas, ya que en este nivel de titulación en el que parece que la variedad puede estar servida. Pero también me pregunto, dada la variedad de asignaturas o disciplinas y opciones de cada alumno dentro de cada titulación, si no se va a acabar valorando cada carrera individual y las asignaturas cursadas a efectos de la adjudicación de un puesto por concurso. Y digo por concurso porque dudo que la libre designación se vea limitada respecto de la discrecionalidad actual. En todo caso, será en este sitema de libre designación en el que será más factible justificar un nombramiento en los estudios, maestrias, etc. cursados por el designado.

Aún queda otro punto sobre el que el Estatuto Básico del Empleado Público, en la parte dedicada a la estructuración del empleo público, no realiza referencia directa alguna, y es el del personal directivo profesional a que se refiere su artículo 13, sobre cuya clasificación u ordenación de puestos no se dice nada, sin que quepa descartar su configuración corporativa. Pero lo que si parece evidente es que dicho artículo se refiere a su designación por lo que se configura como un espacio de alta discrecionalidad, pese a la referencia al mérito y capacidad, la cual viene matizada por la consideración de criterios de idoneidad. En el borrador mencionado de la Comunidad Valenciana, de momento no he encontrado la referencia a este personal directivo.

La movilidad voluntaria entre Administraciones públicas, en definitiva, se presenta complicada y, al mismo tiempo, al ser más factible en los puestos de libre designación, me suscita la necesidad de reflexionar de nuevo sobre la configuración de dicho sistema de provisión y sobre todo con el sistema de clasificación o de adscripción corporativa de dichos puestos, cuestión que abordaré en otra ocasión.

ANIVERSARIO DEL CONTADOR DE VISITAS

Este mes de marzo, no sé el día exacto, pero próximo a las fiestas falleras, hace un año que se incorporó al blog el contador de visitas. La cifra que hoy veo de 25.140, que supongo es el de páginas vistas o incorporaciones habidas, no alcanzo a valorarlo plenamente, pero en principio supera mis expectativas iniciales. Pero el objeto principal ahora es agradecer su fidelidad a todos los que con asiduidad leen el blog. Espero seguir incorporando contenidos derivados de mis estudios y preocupaciones y utilizando estas vías de comunicación, pues lo que interesa realmente es que las ideas que se mantienen lleguen al mayor número de personas posible y puedan ser compartidas, comentadas, discutidas y, en consecuencia o en su caso, enriquecidas.

Gracias

LA MOVILIDAD FUNCIONARIAL II

De la anterior reflexión dedicada a la movilidad de funcionarios sobre todo por lo que afecta a la movilidad entre diferentes Administraciones públicas, a la vista de lo dispuesto en el Estatuto Básico del Empleado Público, resulta evidente que se consagra y consolida, por lo menos desde mi punto de vista, la diferencia entre ingreso en una Administración pública, que en realidad lo es en un cuerpo de funcionarios, y el acceso a un puesto de trabajo en administración distinta a la de origen. Y digo que lo es en un cuerpo de funcionarios, además de por el sistema legal establecido de agrupación de funcionarios, porque si, en desarrollo de la Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Función Pública, sólo la Comunidad Autónoma Valenciana optó por un sistema distinto, lo lógico es que se siga en la misma situación estructural; es más, la Comunidad Valenciana en algún borrador que circula, tiene como un objetivo básico la creación de cuerpos de funcionarios directamente por la ley de desarrollo.

Además el acceso como no lo puede ser en el cuerpo, porque para ello se han de realizar las pruebas selectivas correspondientes, lo normal, en los altos funcionarios, es que lo sea en la zona de puestos de libre designación, con lo que dependes de la voluntad o favor del político de turno. Para poder acceder a otros puestos se depende del desarrollo que se dé al artículo 84 del mencionado Estatuto, que supedita la movilidad a un Convenio de de Conferencia Sectorial u otros instrumentos de de colaboración. También prevé que la Conferencia Sectorial "podrá" aprobar los criterios generales a tener en cuenta para llevar a cabo las homologaciones necesarias para hacer posible la movilidad. Finalmente, la situación prevista para los funcionarios que obtengan destino en otra Administración Pública es la de servicio en otras Administraciones Públicas que se regula en el artículo 88. Este artículo prevé que se respete para los funcionarios transferidos, que se integran plenamente en la organización de la función pública de la Administración a la que se trensfieren, el Grupo o Subgrupo del cuerpo o escala de procedencia, así como los derechos económicos inherentes a posición de carrera que tuviesen reconocido y declara o, más bien, reconoce la igualdad entre todos los funcionarios propios de las Comunidades Autónomas con independencia de su Administración de procedencia.

En su punto 3 el artículo 88 se refiere a los funcionarios que obtienen puesto en otras administraciones por los sistemas de provisión de puestos de los que únicamente dice que se rigen por por la legislación de la Administración en la que se encuentren destinados de forma efectiva y conservan su condición de funcionario de la Administración de origen y el derecho a participar en las convocatorias para la provisión de puestos de trabajo que se efectúen en esta última. El tiempo de servicio en la Administración Pública en la que estén destinados se les computará como de servicio activo en su cuerpo o escala de origen. Hay que considerar que en estos casos no rigen las cautelas o respetos que se establecen para los funcionarios transferidos.

En consecuencia el Estatuto distingue la tranferencia de funcionarios de una Administración a otra del acceso a través de los sistemas de provisión, que están condicionados por un sistema de convenio y homologaciones que puede resultar muy complejo y que depende totalmente del desarrollo legal del Estatuto por cada Comunidad Autónoma y de sus exigencias, sistema de selección, formación, carrera profesional, sistema retributivo e, incluso, decisiones tales como la inclusión en el subgrupo A1 o A2, en las que juegan factores discrecionales evidentes si consideramos lo regulado en el artículo 76, ya que dicho encuadramiento depende de apreciaciones de cada Administración o ley correspondiente, o leyes de creación de cuerpos, de cuestiones tales como el nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las carecterísticas de las pruebas de acceso o también de que la ley de creación del cuerpo exija otro título universitario a tener en cuenta para el acceso al cuerpo, tal como el Estatuto prevé, hay que considerar que pensando en el grado de maestría.

En fin no puedo más que recordar las luchas de los cuerpos con la Administración estatal para conseguir un coeficiente multiplicador a efectos del sueldo correspondiente y consecuente consideración profesional. Me imagino a cada Comunidad Autónoma valorando el sistema de las restantes para "homologar" a los funcionarios, pues no otra cosa es el sistema de homologación. Sería de gran interés ver como se desarrollan las sesiones correspondientes de la Conferencia Sectorial de Administración Pública. Sinceramente, a primera vista o bote pronto, la primera reflexión es la de preguntarme si no hubiere sido mejor que el estatuto hubiere decidido por si mismo, con la participación de todas las Administraciones, sin dejar este futuro de comparaciones, regates y discriminaciones que se avecinan.

Dejo para la siguiente reflexión en la materia la consideración de la movilidad por provisión de puestos que no sea por el sistema de libre designación y zona de puestos correspondientes a ella.

LA MOVILIDAD FUNCIONARIAL I

En las entradas o comentarios que he dedicado a la carrera administrativa he apuntado la cuestión o el problema de la movilidad de los funcionarios. Por lo que afecta al Estatuto Básico del Empleado Público, la movilidad se regula en el Capítulo III del Título V, es decir, en lo que llama ordenación de la actividad profesional, pero que va más allá, en cuanto realmente es el que afecta a la estructura de la función pública de cada Administración pública. Además se regula de modo unido a la provisión de puestos de trabajo.

El Estatuto Básico del Empleado Público nos ofrece un concepto, pues, ligado a la provisión de puestos de trabajo e introduce diferentes casos de movilidad: La que se realiza por concurso; la que se da a través de la libre designación; la movilidad voluntaria a sectores prioritarios de la actividad pública con necesidades de efectivos; los traslados por necesidades de servicio o funcionales, a unidades distintos a los del destino del funcionario; la provisión provisional; la movilidad por razón de violencia de género; la provisión de puestos y movilidad del personal laboral y la movilidad voluntaria entre Administraciones Públicas.

La cuestión es que el sistema de carrera profesional, tanto vertical como horizontal, que el Estatuto establece también puede encuadrarse dentro de la idea o del concepto de la movilidad funcionarial y de hecho la norma establece la conexión de la carrera horizontal y de la evaluación del desempeño con la provisión de puestos de trabajo. Desde mi punto de vista la idea de la movilidad funcionarial con carácter específico nace en el momento de la creación y puesta en marcha efectiva de las Comunidades Autónomas y con el objeto de facilitar el paso de los funcionarios de unas Administraciones a otras, en especial para facilitar las transferencias de personal del Estado. Pero, desde mi punto de vista, el precepto clave al efecto era el artículo 15.2 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que decía: Los puestos de trabajo serán de adscripción indistinta para todos los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley. Únicamente podrán adscribirse con carácter exclusivo puestos de trabajo a funcionarios de un determinado Cuerpo o Escala cuando tal adscripción se derive necesariamente de la naturaleza y de la función a desempeñar en ellos y en tal sentido lo determine el Gobierno a propuesta del Ministro de la Presidencia. Paradójicamente el precepto y todo el artículo 15 no era considerado como básico por el artículo 1.3, por lo que queda como precepto para la Administración del Estado y sólo aplicable con carácter voluntario por el resto de las Administraciones públicas que en realidad, a través de un complejo periplo administrativo, judicial e incluso constitucional, dejan al arbitrio de las relaciones de puestos de trabajo la determinación de la movilidad entre Administraciones públicas. Sobre todo porque el artículo 17, éste sí básico, dedicado a regular la movilidad de funcionarios de las distintas Administraciones públicas, establecía que: Con el fin de lograr la mejor utilización de los recursos humanos, los puestos de trabajo de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas podrán ser cubiertos por funcionarios que pertenezcan a cualquiera de estas Administraciones Públicas, de acuerdo con lo que establezcan las relaciones de puestos de trabajo. Por lo que afecta a los funcionarios de Administración local, en principio no se preveía su movilidad hacia la Administración del Estado, pero por Ley 55/1999 se les permite no sólo la movilidad a otras corporaciones locales y a las Comunidades Autónomas, sino también a la Administración del Estado en puestos relacionados con las funciones que les competen en materia de Entidades locales.

Resumiendo, un derecho, para mi fundamental, a la movilidad territorial de los funcionarios públicos, que realmente declaraba el artículo 17 de la Ley, condicionado sólo a que se cumplieran los requisitos que para cada puesto establecieran las relaciones de puestos de trabajo, quedó restringido, al depender en realidad de que el derecho lo establecieran dichas relaciones.

De otro lado, para acabar por hoy y dejar más cuestiones a comentar otro día, el sistema implicaba que los funcionarios de una Administración pública que se trasladaban a otra no ingresaban en su Administración pública, simplemente accedían a un puesto de trabajo. Es decir, no se ingresaba en el cuerpo de funcionarios al que, en su caso, estuviere adscrito el puesto. Los cuerpos de funcionarios, en especial como es lógico los estatales de “rancio abolengo” se garantizan contra la contaminación y pérdida de prestigio, pero las Comunidades Autónomas tienen un amplio campo para reclutar y un margen amplio de discrecionalidad para utilizar el concurso o la libre designación. Sin embargo, la Ley 10/1985 de la Función Pública Valenciana, obligada a referirse al acceso a la misma y no al “ingreso” en ella, estableció que el concurso de méritos podría constituir una forma de incorporación del personal de otras Administraciones públicas. Precepto que pretendía que por el sistema de libre designación no se produjera la incorporación a la función pública propia, de modo que simples decisiones políticas no determinaran finalmente la composición, número y calidad de los funcionarios públicos valencianos.

Bien, de las cuestiones que tenía en la cabeza tratar respecto de la movilidad, me he ido a centrar en la movilidad territorial, quizá porque considere que es un tema central ante la descentralización y autonomía española y el Estatuto Básico del Empleado Público, cuya repercusión en la cuestión será lo siguiente a abordar.

LA DOMINACIÓN POLÍTICA DEL FUNCIONARIADO

En ocasiones anteriores me he referido a la mayor facilidad de administrar en un régimen dictatorial y no democrático, en cuanto en él las leyes son claras y terminantes o regulan cuestiones más técnicas que políticas o en las que, con el tiempo, la cuestión política y la técnica vienen a coincidir y confundirse. En dichos casos decía que el funcionario puede sentirse neutral al aplicar estrictamente la letra de la ley o, bien, puede estimarse que el principio de legalidad rige plenamente. Y en ellos los políticos pueden desentenderse en mayor medida del comportamiento funcionarial y, además, los funcionarios ocupan puestos considerados políticos; es decir, la tecnocracia, pasados los primeros tiempos del régimen político, se apodera de la organización administrativa.

La experiencia en los tiempos actuales, después de la dictadura franquista y en el desarrollo de la Constitución de 1978, es que buena parte de las leyes y la misma Constitución, contienen preceptos polivalentes o ambiguos y, por lo tanto, sujetos a interpretaciones y adaptables a decisiones distintas según el partido en el poder, todavía más cuando en España podemos decir que nos encontramos en un claro bipartidismo, con la salvedad, si no se consiguen mayorías absolutas, del poder que adquieren los partidos nacionalistas. En esta situación cada partido cuando llega al poder necesita que el nivel superior de la Administración pública le sea fiel, por lo que el ápice superior de ésta aumenta en cuanto a puestos de libre nombramiento político; es decir, la cantidad de puestos políticos se incrementa y la tecnocracia, a su vez, cede poder y, con ella, los funcionarios.

Al mismo tiempo, en el sector puramente administrativo, también el nivel superior se politiza a través del sistema de la libre designación, que garantiza que el funcionario obedezca las órdenes del político y se sujete a sistemas de control por resultados o discrecionales y no por otros controles de eficacia o por la aplicación del principio de legalidad. Incluso los puestos destinados a ser garantía de dicha legalidad se ven clasificados como de libre designación, de modo que la interpretación o justificación jurídica de los actos administrativos se amolda a la voluntad política correspondiente y conduce a los ciudadanos a la vía judicial, la cual, por lenta, permite que el coste político de una actuación declarada nula, desde el punto de vista jurídico, no tenga consecuencias inmediatas en la carrera del político que adoptó la decisión ni en el partido correspondiente. No existe en realidad subordinación jerárquica y de base técnica sino sometimiento a la voluntad política. Por si acaso, además, también se politiza al poder judicial.

Pero si no es bastante con esta doble politización administrativa, también existen otras soluciones o tendencias. Una de ellas la laboralización de puestos de trabajo o tendencia a someter al derecho laboral a determinados puestos, pretendiendo que sean de aplicación las fórmulas de cese o despido previstas en dicho derecho y también aplicando formas de gestión de derecho privado en la gestión administrativa, principalmente de servicios públicos, si bien con tendencia a ampliarse por el sistema de organizaciones separadas o agencias y limitando el concepto de los organismos autónomos sujetos a Derecho administrativo. Sistema que, al margen de su posible racionalidad, persigue un control mayor del empleado del que permite el régimen funcionarial, con argumentos de mayor eficacia.

Esta tendencia, sin embargo se ve compensada por la actuación sindical que equipara a funcionarios y laborales mediante los convenios laborales, que extienden los procedimientos de Derecho administrativo a la gestión del personal laboral. Por ello, se aprovechan las reservas materiales de puestos en favor de los funcionarios de libre designación, a efectos de su recolocación en caso de cese, y se incrementa el número de interinos, los cuales son fieles a quien les proporciona el nombramiento, no siempre realizado a través de las bolsas de trabajo y que, además, son fácilmente manipulables. El número de interinos se aumenta o permanece, ya que un sistema de provisión de puestos de trabajo complicado se alarga en el tiempo y no se realiza con la frecuencia requerida, al no fundarse en la simple antigüedad y exigir entrevistas y trabajos o ejercicios basados en los contenidos y funciones de los puestos.

De otro lado, se recurre también a nombramientos provisionales, que dependen de la discrecionalidad del político de turno y que eluden las comisiones de servicios limitadas legalmente en su duración o, bien, en su caso, se incumple el límite de dichas comisiones. Estoy seguro de que estudios adecuados de la situación de toda clase de estos nombramientos, nos ofrecerían un amplio número de vacantes que permanecen en el tiempo y que permiten mantener el sistema.

Pero no acaba aquí la cosa, nos queda el nivel directivo, el cual si bien es lógico que, en cuanto se vincule con la formulación de las políticas públicas, se someta a un cierto sistema de confianza, también en cuanto a la gestión de servicios públicos más cercana a los modelos de gestión privada se encuentra politizado o sometido a sistemas de nombramientos discrecionales.

De este modo funcionarios, lo que se dice propiamente funcionarios y los cuerpos, sólo existen en el nivel meramente de ejecución o simple gestión, de manera que toda el área superior de las Administraciones públicas se somete a sistemas de confianza política y se garantiza adecuadamente la fidelidad y la relación con el sector privado de aprovisionamiento de recursos y medios materiales a las Administraciones públicas; es decir, la relación con los sectores económicos de la sociedad. Y además, se superan las limitaciones en nombramientos de funcionarios, mediante la negociación con empresas de contratos de servicio y colaboración que proporcionan un personal que formalmente pertenece a la empresa, pero materialmente a la Administración pública y que trabaja a destajo frente al funcionario más acomodado.

En definitiva, si además tenemos en cuenta el sistema corporativo que hace que el que provenga de otras Administraciones públicas sólo acceda a través de la libre designación, comprenderemos el dominio político sobre las Administraciones públicas y, en consecuencia, la dominación sobre el ejercicio de las funciones públicas y sistema de “eficacia política”. Un claro sistema partitocrático que además nos muestra una tendencia a la destrucción de cualquier oposición política y al monopartidismo.