Ahora que la eficacia administrativa constituye una referencia general y permanente, pese a que me extienda bastante más de lo habitual, me ha parecido oportuno reflejar lo por mi escrito sobre dicha eficacia en el Capítulo III de mi obra Juridicidad y organización en la Administración pública española:
"
c) Consideración especial de la eficacia.
Llegados a este punto, el de la
eficacia de las Administraciones públicas, que el artículo 103 de la Constitución enumera
como primer principio de actuación de las mismas, nos introducimos en un
problema o cuestión que, desde mi punto de vista, resulta hoy de la máxima
importancia y que sirve de fundamento y justificación incluso a la acción
política. La “eficacia” es un término que inunda los discursos, programas y
medidas políticas, que justifica todas las reformas y preside, igualmente, la
mayor parte de las acciones administrativas. La eficacia lo justifica todo y
permite mantener como adecuadas las soluciones más diversas y contrapuestas.
Por ello, tratar de resumir y concentrar su significado, desde la perspectiva
de nuestro trabajo, no resulta fácil.
Al tratar de señalar las
diferencias y conexiones entre derecho y organización, quizá, la primera
cuestión que se nos plantea es si la eficacia es un principio jurídico de la
organización, tal como se califica por la doctrina a los examinados con
anterioridad, y debemos inmediatamente concluir que establecer una decisión al
respecto, en este caso, nos resulta indiferente o carece de importancia al
objeto que perseguimos. Aun cuando en casos anteriores hemos concluido que
otros de los principios ya enumerados lo eran de organización y que eran
jurídicos en cuanto se recogían en las normas como deber u obligación de las
Administraciones públicas, lo cierto es que nuestra análisis no pretende una
calificación de estos principios, sino que hemos partido sólo de su carácter de
principios constitucionales o de recogidos como tales en
la Constitución y, por
lo tanto, fundamentos de la acción administrativa y, en consecuencia, de la
organización de las Administraciones públicas, al no poder separar organización
y actividad. Con mayor razón, en este caso que el principio tiene una
utilización tan varia resulta todavía más claro que es un principio general que
preside la actuación de las Administraciones públicas, sin perjuicio de que lo
sea de toda la actividad política, y que simplemente, por ello, es un principio
de organización o, al menos, que toda organización al establecerse o decidirse
tiene como primer punto de referencia, para ello, que sea eficaz y, esto, en
primer lugar significa que sea útil para cumplir los fines que la justifican
.
La eficacia así, sin perjuicio de
que sea un principio de aplicación al Derecho y, con él, a los actos
administrativos en su concepto jurídico, le transciende y constituye uno de los
elementos que conectan claramente a Política y Administración y que evidencia
que ambas son actividades que constituyen un continuum y que son elementos inseparables de una misma cuestión y
problema y que, en consecuencia, ambas se presentan como instituciones
componentes del Poder ejecutivo del Estado moderno y democrático. Desde esta
perspectiva político-administrativa, el derecho o la norma constituye un medio
y no el fin inmediato, de ahí que entendamos que el principio de eficacia
transciende de lo jurídico. La paradoja surge cuando la unión entre Política y
Administración precisa para su eficacia de una separación técnica y de
diferencia de poderes en el seno interno del Ejecutivo, lo que, ya hemos señalado, que constituye
garantía jurídica y de eficacia general y que es el elemento de equilibrio
entre ambas partes de dicho poder estatal ejecutivo, Gobierno y Administración.
Se justifica, así, lo que ya
exponía Alejandro de Oliván cuando decía que administrando se gobierna
, y nos evidencia
que el punto que ahora consideramos, la eficacia de las Administraciones
públicas, es también el de la eficacia política y que es elemento básico en la
configuración del contenido y método de
la Ciencia de
la Administración y
hace de ésta un elemento esencial para el buen funcionamiento de las
Administraciones públicas y de
la
Política de cada Estado, hasta el punto que su
desconsideración por los Gobiernos, por los políticos y por las Universidades,
constituye un instrumento de medida de la salud pública de un Estado y su
sociedad. Por lo tanto, aquí, interesa resaltar que la eficacia obliga a todas
las Administraciones públicas, pero que así como sabemos qué son la jerarquía,
o la descentralización o la coordinación como formas de organización, la
eficacia es una cuestión mucho más compleja, pues, por un lado, lo es de toda
la Administración
pública como organización y, por otro, de cada actuación, plan, medida, norma,
etc. concretas y que, en todo caso, exige de una actividad administrativa
dirigida a dicha eficacia y que constituye una función pública, propiamente
dicha y actuación profesional de los administradores públicos. Esta actividad
dirigida a la eficacia pública, que es función pública y actuación profesional,
es no sólo esto, sino la base de la consolidación de
la Ciencia de la
Administración
.
Baena del Alcázar resume la aportación práctica de esta ciencia cuando dice:
la
Ciencia de la Administración debe
aportar a la ciencia política la eficacia del Estado, es decir, la satisfacción
efectiva de las demandas sociales, lo que revierte a la segunda cuestión
abierta a comienzo de estas páginas sobre cómo administrar. No sólo se trata de
saber qué es y qué hace al más alto nivel la Administración. Se
trata también de cómo se debe administrar para cumplir la última e imperiosa
necesidad del Estado, la justificación por sus resultados en forma de
prestaciones sociales.
De otro lado, la denominada crisis
del Estado y sus factores, tales como la internacionalización de problemas y
soluciones, la superación del Estado- Nación, la demanda de retroceso del
Estado o las privatizaciones, etc., al hacer que muchas decisiones políticas
estén condicionadas por factores externos a la política nacional, han
ocasionado que la prestación de servicios como actividad administrativa y
política haya adquirido preponderancia, siendo en esta prestación en donde más
factible se hace la medición de la eficacia y de los resultados concretos, mientras
que las actividades clásicas de garantía de intereses públicos o libertades y
de policía y orden público, quedan en otro plano y su eficacia presenta frentes
más problemáticos, no sólo porque siempre cabe alegar una insuficiencia en las
actuaciones correspondientes, sino también porque su popularidad resulta menor
y, además, su solución depende en buena parte de otros componentes sociales o
de acciones en otros ordenes sociales y culturales, ofreciendo una mayor
complejidad que la de la prestación de servicios públicos concretos
. Y, así, resulta
lógico que se haya identificado en el sector público la eficacia con la gestión
privada al presentarse la prestación de servicios como el campo en que la
colaboración de los particulares o de los empresarios privados se produce,
admitida además por el Derecho administrativo, y constituyendo, también, una
actividad de componente económico en la que las formas de organización
autónomas o empresariales están permitidas. Perspectiva equivocada o
incompleta, pues, principalmente, lo que se produce es una posibilidad más
clara y evidente de medir los resultados. Esta identificación y la situación
general antes apuntada de dificultad política y publicidad de las actividades
clásicas, determinan de hecho una renuncia al estudio y análisis de la eficacia
pública como tal, la cual afecta o alcanza a la satisfacción de todas las
necesidades sociales, pero que tiene un objetivo principal que es la existencia
de la propia sociedad de que se trate, lo que obliga, en cambio, a que las
estructuras sociales formalizadas por el Derecho y los equilibrios establecidos
y los fines públicos se mantengan y no se subviertan.
Muchas más cuestiones pueden
ponerse en evidencia al respecto, pero en parte, lo dicho, explica las
tendencias actuales de privatizaciones y descentralizaciones funcionales que
configuran a la eficacia como un problema meramente organizativo y no político
o separan la organización correspondiente del centro o núcleo del poder
político y administrativo y, con ello, permiten deslindar, o más bien evitar,
responsabilidades políticas. También se justifica el marcado posibilismo de las
normas organizativas en este campo. La Ciencia de la Administración, en
cambio, en la medida que marque principios de buena administración, contribuye
a su consolidación en reglas y, por tanto, en derecho de la organización, pero
ello determina un mayor poder administrativo y un equilibrio diferente entre
Política y Administración. La
Administración como cuestión unida a la Política obliga a ello,
el Derecho administrativo como separación entre derecho y organización,
contribuye a la separación entre Política y Administración y entre aquélla y el
Derecho. Desde la eficacia del Estado, con alejamiento del formalismo jurídico,
se impone una visión unitaria y una conexión entre Ciencia de la Administración y
Derecho administrativo. No obstante, la situación descrita permite al lector
comprender que esta eficacia no constituya una prioridad política en la
actualidad, al suponer o determinar un cambio en la situación actual del
denominado poder burocrático frente al poder de los políticos y una
racionalidad distinta en la gestión y un tiempo o ritmo diferente en la acción
en general, además de una mayor dificultad de publicidad o propaganda, ya que la
eficacia real de muchas medidas políticas pueden tener frutos en legislaturas o
gobiernos posteriores, al que tomó la decisión e, incluso, de signo político
diverso, sin rentabilidad política personal o de partido. Si a ello unimos el
estado actual de desarrollo de la
Ciencia de la Administración y su escasa repercusión en los
contenidos normativos y legislativos en materia de administración y gestión
pública y el desinterés político por ello, resulta que la eficacia que propugna
el artículo 103 de la
Constitución, es algo completamente indefinido.
Pero, además, la eficacia de las
Administraciones públicas supone un conjunto de distintas eficacias, similar a
un poliedro de muchas caras, y así cabe hacer referencia a una eficacia
política, o jurídica, o administrativa, o económica o social, etc., las cuales
pueden coincidir o entrecruzarse y ser necesario, política o técnicamente,
establecer una prioridad o preferencia entre ellas. Lo que no se puede, en
definitiva, dejar de tener en cuenta es que es un deber de la Administración
pública el ser eficaz y que, en orden al objetivo de este trabajo, la eficacia
jurídica representa el ajuste a derecho de la actuación de las Administraciones
públicas y que desde el punto de vista de la organización es necesario delimitar
aquellas organizaciones que son eficaces e idóneas para cada fin y tenidas en
cuenta las características de la Administración pública, lo que es una cuestión
técnica conectada con la
Ciencia de la Administración y con la actividad de los técnicos
y funcionarios públicos, por lo que al organizar resulta obligado reflexionar
sobre si el aparato orgánico que se diseña permite ser eficaz, por ejemplo, o
si otra forma o diseño sería más adecuado. Definir en la práctica y
técnicamente las organizaciones eficaces en cada caso, significa contribuir a
la teoría de la organización pública y descubrir principios al respecto y
permitir una juridificación más adecuada de la organización administrativa.
Pero siempre hay que considerar el derecho y su regulación, pues, si éste
establece una determinación y un tipo de organización concreta para cada caso,
si no se sigue o cumple lo establecido, bajo la pretensión o convencimiento de
que otro tipo de decisión es mejor o más eficaz, la sanción jurídica que puede
recaer anulando la decisión puede convertir la aparente o real mayor eficacia en
un verdadero desastre político, administrativo y económico, según los casos. Un
ejemplo reciente de decisión errónea por privatización de organizaciones que a
todas luces deben ser públicas nos lo muestra la Sentencia del Tribunal
de Justicia de la
Comunidad Europea, en Sentencia de 16 de octubre de 2003, que
ya hemos comentado en el punto 4. B) c) del
Capítulo II de esta obra. La condena que establece esta sentencia y cualquier
otra que puedan establecer los Tribunales de Justicia por decisiones
organizativas contrarias a derecho, demuestran, pues, que pretendiendo ser más
eficaz y rápido con la creación de una sociedad mercantil, si en cambio el
derecho considera de aplicación procedimientos de derecho público o la
necesidad de sometimiento a dicho derecho, se puede ver anulada toda la
actuación y obligada la
Administración pública a una sustancial indemnización al
perjudicado y con ello a un gasto público indebido. La pretendida eficacia
inicial o la organización privada predicada como mejor, resultan contrarias a
otros principios jurídicos y hacen ineficaz la decisión al final del proceso.
Estas variantes que presenta la
eficacia administrativa y la vinculación con la actividad política, evidencian
la conexión que el principio o “desideratum” muestra con los “resultados”, lo
que, a su vez, supone una comparación permanente de lo actuado con respecto a
lo perseguido, es decir entre actos y fines
."
Espero que haya sido de interés para los lectores.
