Como apunté en mi anterior entrada transcribo el extenso análisis efectuado respecto de la evaluación del desempeño.
b) Evaluación
del desempeño.
El concepto de evaluación del desempeño, como tal,
aparece en el artículo 20 del Texto Refundido del Estatuto del Empleado Público
que nos dice: La evaluación del desempeño
es el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y
el rendimiento o el logro de resultados. Esta valoración es necesaria,
racional y exigible y en todo caso; de un modo u otro y con mayor o menor
intensidad ha existido siempre y, tal como ya he manifestado, la primera
evaluación se realizaba o realiza por el superior del funcionario y en segundo
lugar, pero no menos importante, por las inspecciones de servicios que
partiendo de lo individualizado llegaban a una valoración total del órgano
inspeccionado y su personal y rendimientos, igualmente individualizados o en
general. La evaluación, pues es una idea que alcanza a toda la organización y
no sólo al rendimiento individual; si bien partiendo de él se valora todo; la
actuación del funcionario, la de sus superiores, la existencia o no de
coordinación, el funcionamiento global y rendimiento de cada órgano y en
conclusión de toda la organización. Esta Inspección como institución, funciona
periódicamente o por problemas concretos aparecidos y se conecta, en su caso, con
posibles ceses o régimen disciplinario. No es una tecnoestructura como la que
he referido en otros momentos de este trabajo, pues ésta se puede calificar de
laboratorio permanente. En resumen, el sistema jerárquico, juntas de jefes e
inspecciones de servicios eran el sistema evaluador con más o menos
formalidades. En conclusión, pues, hay que examinar la evaluación del desempeño
desde la descripción legal del sistema, que no hay que olvidar que se realiza
desde un texto legal referido al empleado público y no a la organización
general.
De esta regulación en el Estatuto, resulta ser una
obligación de las distintas Administraciones públicas el establecimiento de
sistemas de evaluación que se dice han de ser transparentes, objetivos,
imparciales y no discriminatorios, y sin menoscabo de los derechos de los
empleados públicos. De otro lado, los efectos que se le atribuyen lo son
respecto de la carrera profesional horizontal, la formación, la provisión de
puestos de trabajo y en la percepción de las retribuciones complementarias que
el Estatuto prevé en su artículo 24. El artículo 20 es el que nos dice que la
continuidad en el puesto de trabajo obtenida por concurso quedará vinculada a
la evaluación; cuestión comentada con anterioridad, pero que ahora nos presenta
no sólo el aspecto de que después de obtenido el puesto se observe pronto una
incapacidad competencial u de otra clase del seleccionado, sino también la posibilidad de que, si afecta a
todo el sistema de evaluación, cualquier funcionario pueda cesar en su puesto
obtenido por concurso a través de la evaluación. Esta situación entiendo que no
puede realizarse de modo inmediato, sino que ha de conectarse con el régimen
disciplinario y ser resultado de una falta descrita como tal en el
procedimiento, si bien el artículo prevea que ha de darse audiencia al
interesado y existir resolución motivada; además de que para estos efectos se
requiera la aprobación previa, en cada caso, de sistemas objetivos que permitan
evaluar el desempeño de acuerdo con los principios que se le exigen. Si ello se
separa del régimen disciplinario y el cese no se produce sobre la base una
falta disciplinaria, ha de obedecer siempre a una causa legal prevista. De una
u otra forma, el sistema evaluador se complica en sí mismo y puede incurrir en
una duplicidad con consecuencias disciplinarias en definitiva.
La consecuencia organizativa es, pues, el
establecimiento de los sistemas de evaluación según los requisitos legales, lo
que ha de ser objeto de una actuación administrativa previa que ha de ser
pública y recurrible. Pero, de otro lado, una vez más es una competencia y
potestad que corresponde a cada Administración pública y los sistemas, en
consecuencia, pueden ser múltiples, pero en la legislación, propiamente dicha,
no se establecen procedimientos concretos, porque no hay realmente un programa
previo al efecto, por lo que únicamente existen reflexiones y escritos sobre la
cuestión; por ejemplo como lo elaborado por la Comisión para la Reforma de las
Administraciones Públicas (CORA) que presentó un Modelo de Evaluación del
Desempeño en el Marco de la Planificación de Objetivos y Estratégica en las
Administraciones Públicas. En definitiva, la evaluación del desempeño es
básicamente un tema de análisis de estudio y reflexión sin una regulación
específica de procedimientos reglados y públicos, únicamente sujeta a los
principios marcados por la ley, sin que ello elimine su complejidad y problemas
en una administración pública y no empresarial o laboral. Los únicos
procedimientos, propiamente dichos, que he observado lo son en el ámbito universitario[1]
Observamos, pues, la legislación valenciana y lo que
nos puede aportar. Así la norma principal, la Ley 4/2021 en su artículo 137.1
califica o describe la evaluación del desempeño del siguiente modo: La evaluación del desempeño es el
procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el
rendimiento o logro de resultados con el fin de individualizar y diferenciar la
contribución del personal empleado público.
Las
administraciones públicas, organismos públicos, consorcios y universidades
públicas sujetas al ámbito subjetivo de aplicación de esta ley implantarán
sistemas que permitan la evaluación del desempeño del personal empleado público
a su servicio, mediante la valoración de la conducta personal y la medición del
rendimiento o los resultados obtenidos.
Ya mientras transcribo este punto, acuden bastantes
reflexiones a mi mente; quizá la primera de que los sistemas implican
procedimientos y que éstos son administrativos, aunque no sean jurídicos per
se, sino valorativos de la gestión. En segundo lugar, se hace referencia a la
conducta personal y rendimiento y resultados y hay que tener en cuenta que la
Administración pública funciona orgánicamente y todo funcionario forma parte de
órganos y gestiona mediante procedimientos, por lo que lo normal es que el
trabajo sea interdependiente; de modo que el rendimiento de uno depende, en
muchos casos del de otro y sobretodo del ejercicio de la jefatura
correspondiente, En tercer lugar pienso que en esta evaluación entran en juego los conocimientos, la formación y práctica de cada funcionario; lo que conlleva a
la necesaria valoración de los sistemas selectivos y sus programas y, también,
de los procedimientos de provisión de puestos de trabajo. Pero esta provisión
también depende de lo atractivo que un puesto puede ser y que no lo quiera
nadie o el órgano correspondiente tampoco sea atractivo, lo que puede hacer que
el personal en ese órgano y su formación descienda o puede ser que sólo quepan
nombramientos interinos por estar vacante de modo permanente. La evaluación así
vista, si se toma en serio, puede ser una bomba de relojería o una caja de
Pandora. Y, en conclusión, otra cuestión básica: ¿ quién evalúa y qué
conocimientos y experiencias tiene? Todo me lleva, quizá por ser lo que viví, a
seguir pensando en lo eficaz de una Inspección de Servicios competente e
integrada por verdaderos expertos en cada materia y formas o procedimientos de
gestión y no, simplemente, refugio de cesantes de libre designación. Esta
Inspección es un pilar, si se configura como corresponde y, puestos a ser
modernos, integrable en un sistema de tecnoestructura adaptado a una
Administración pública.
La Ley, sigue, de forma abstracta determinando fines de la evaluación, de modo que sin procedimientos fijados, quedan en mera retórica o buenos deseos. No obstante en el punto 3 del artículo se fijan unos principios que ya tienen efectos jurídicos y que condicionan a los sistemas de evaluación y que serían base de las reclamaciones de las resoluciones evaluadoras. Así dice: Los instrumentos que conforman los sistemas de evaluación se adecuarán en todo caso a criterios de transparencia, publicidad, objetividad, fiabilidad y relevancia de contenidos, de imparcialidad y no discriminación y se aplicarán sin menoscabo de los derechos de personal empleado público. Conjunto de criterios generales en cuanto a la gestión administrativa pública y que, según el funcionamiento de esta y la efectividad o no de los mismos, se convierten en meros tópicos, aún teniendo carácter de derecho. Lo que se agrava cuando se llega a los tribunales contencioso- administrativos y éstos no son capaces técnicamente de valorar el sistema y su ajuste y eficacia respecto del fin principal perseguido o se enfrentan a demandas extensas, farragosas y detalladas, en las que el funcionario toma parte directa o indirecta.
En esta
conjunción del derecho y la organización y principios técnicos y racionales que
se convierten en obligaciones, y si no se hacen eficaces vemos que, en realidad,
los preceptos y normas en sí mismos no son efectivos ni se cumplen en la práctica, con la paradoja de
que la administración que ha de llevarlos a cabo, ha de actuar de nuevo y
modificar para conseguir la eficacia exigible de principios básicos, en lo que
es simplemente resaltar una vez más que la administración pública es la
encargada de la eficacia del derecho en diferentes fases: Análisis de la
viabilidad de la política pública correspondiente; programación de las normas
de desarrollo de la política y su nivel jerárquico o de supremacía; diseño de
los procedimientos; descripción de los puestos de trabajo y recursos humanos
necesarios en número y cualidades etc. Y finalmente, si no es realidad lo
programado y regulado, intervenir para que se pueda hacer eficaz, modificando
procedimientos y normas si es necesario.
Así pues, a través de esta evaluación del desempeño se
alcanza a la de las políticas públicas y de su desarrollo normativo que
condicionan el desempeño o actuación de los funcionarios. Así lo que aquí se
trata como una evaluación personal se proyecta sobre la actividad
administrativa en general y las políticas públicas correspondientes. Bien
llevado resulta un sistema permanente y necesario que además de iniciarse
también individualizado por cada órgano exigiría la creación de Juntas de
encuentro en diferentes niveles para evaluar la situación administrativa y
jurídica en general. Además, nos muestra que el tratamiento individualizado por
materias o departamentos o leyes, muchas veces debían abordarse por leyes que
regulen la organización de cada Administración pública, no sólo
estructuralmente u orgánicamente, sino en principios y reglas de actuación, de
modo que en los reglamentos y otras disposiciones cada procedimiento quede
fijado en fases, trámites y demás acciones productoras de efectos organizativos
y jurídicos; así lo exige la verdadera eficacia que, forzosamente, ha de ser
racional y técnica y, ante todo, posible.
Pero continuando con la ley valenciana y su artículo
137, vemos que en sus punto 4 remite partes importantes al desarrollo
reglamentario y parece lógico en cuanto, desde mi punto de vista, una novedad
legislativa importante en la última reforma es precisamente la evaluación del
desempeño, que ya he estimado como algo necesario y racional, pero que en
realidad al legislar se marca el fin pero se desconocen los procedimientos y la
organización para su eficacia y se remite en primera fase al desarrollo por las
Comunidades autónomas y éstas, en segunda, remiten al reglamento. Razones pues
de ignorancia y otras de necesidad, por ello mismo, de posible temporalidad de
los sistemas establecidos que han de quedar en observación y ser fácil su
cambio si resultan irracionales o producen demasiados conflictos jurídicos.
La remisión, del artículo 137.4 al reglamento se
efectúa así: El procedimiento y la periodicidad para la evaluación y la
composición y funcionamiento de los órganos encargados de la misma, así como
los efectos de su resultado sobre la carrera horizontal, la formación, la
provisión de puestos de trabajo y, en su caso, la percepción del complemento de
actividad profesional, será el establecido reglamentariamente. Ello obliga a ver el Reglamento vigente, Decreto 211/2018 que dedica todo un Título, el II, a la evaluación del desempeño y
dentro de ella al cumplimiento de objetivos, la profesionalidad en el ejercicio
de las tareas designadas; iniciativas y contribución para la mejora del
servicio público; desarrollo de conocimientos y transferencia de conocimientos
investigación e innovación.
Así pues, partiendo de la evaluación individual del
funcionario no lo es pues del desempeño de sus tareas y funciones en su puesto
de trabajo, sino que también considera las iniciativas y contribución a la
mejora del servicio; cuestión que puede realizarse conjuntamente con otros o de
modo orgánico. La consecuencia de ello a la hora de evaluar es si corresponde
una evaluación de modo proporcional a cada participante en la iniciativa o
mejora de servicio. También se contempla el desarrollo de conocimientos, que no
puede darse a través de cursos que se imparten sin calificaciones sino sólo
garantizando la presencia, o de títulos universitarios adquiridos; una efectiva
valoración en este sentido ha de considerarse sobre el desempeño del puesto de
trabajo y exige una valoración al menos
con una entrevista por profesionales y expertos; de otro modo lo que se
evaluaría iría más allá del puesto de trabajo e incluso de lo administrativo.
Igualmente se valora la transferencia de conocimientos, la investigación y la
innovación, sin conectarse al puesto o de modo orgánico o respecto de la
Administración pública. Parece pues que el legislador a medida que proyecta
encuentra acciones dignas de considerarse en una evaluación, que así del puesto
pasa a la persona y lleva a un sistema complejo, excesivo y que tiene otros
sistemas que también valoran parte de estas acciones o cuestiones, por ejemplo
en la selección y provisión, y no pueden, en el caso de considerar en la segunda
la propia evaluación, dar lugar a duplicidades valorativas implícitas en cada
sistema.
Al mismo tiempo los sistemas y procedimientos se
multiplican pues afectan a cada Administración y organismo como competencias
propias de cada uno, con la única referencia unitaria de los principios
señalados que deben cumplir. Por lo expuesto hay que acudir al mencionado Decreto
211/2018 vigente, pero anterior a la Ley 4/2021. Su descripción de la
evaluación es sustancialmente igual a la de la ley, si bien introduce frente a
los términos rendimiento o resultados, el objeto del cumplimiento de los
objetivos, lo que conlleva la necesaria conexión con las descripciones de
objetivos realizadas para cada órgano o unidad, tanto en cuanto se proceda a la
misma a los efectos presupuestarios como respecto de otros fines y programas.
Así el Título II de este Decreto dedica varios
capítulos a la evaluación del desempeño: el capítulo II al cumplimiento de
objetivos; el III a la profesionalidad en el ejercicio de las tareas asignadas;
el IV a la iniciativa y contribución para la mejora de la calidad del servicio;
el V para el desarrollo de conocimientos y el VI para la transferencia de
conocimientos. Así pues, si no se dicta el procedimiento reglamentario que la
ley prevé, parece que las cuestiones legales reguladas respecto de la evaluación
tienen en el Decreto una normativa utilizable plenamente, ya que se apoya en
los mismos principios generales.
La regulación del Decreto del cumplimiento de
objetivos, evidencia las cuestiones que antes, al tratar la abstracción legal
del sistema, considerábamos, respecto de que la evaluación del desempeño va más
allá de lo individual y así lo primero que evidencia y desarrolla mayormente es
el cumplimiento de los objetivos colectivos y, al efecto, aparece un concepto
organizativo que son los que denomina como equipos de gestión de proyecto (EGP)
a los que se les asigna los objetivos y se evalúa su logro. Esto haría considerar
a simple vista que ello procede hacerlo dentro de cada órgano o unidad de modo
que estos han de funcionar con proyectos y formando equipos para su desarrollo,
pero el artículo 21 del reglamento que se ocupa de ellos va más allá y nos dice,
en su punto 1, que: Se entiende por EGP, a los efectos de esta norma, cualquier
tipo de agrupación de personal, del mismo o de diferentes cuerpos o
agrupaciones profesionales funcionariales, a la que se encomienda la
realización de un conjunto de tareas coordinadas e interrelacionadas para el
cumplimiento de un objetivo específico. Los EGP pueden coincidir, o no, con la
estructura de órganos o unidades administrativa
Nos presenta este concepto la posibilidad de
agrupación de diferentes cuerpos, agrupaciones profesionales funcionariales u
organizaciones de personal, un sistema que cabe calificar de ideal, y que no es
eficaz de inmediato por la razón simple de que se regule, sino que implica un proceso de adaptación
administrativa y un conocimiento de la organización, políticas públicas,
programas, normas, fines y objetivos vistos en conjunto y que puede afectar a
más de un órgano de nivel superior político, en este caso a diferentes
consellerias. Ya que la coordinación respecto de un proyecto puede requerir de
la acción conjunta de algunas de ellas, como parece apuntar el inciso final del
texto referenciado anteriormente.
El punto 2 del artículo nos señala el órgano
competente para la creación de equipos de gestión de proyectos y nos dice que
es el competente, a su vez, en materia de personal de cada conselleria y añade:
Asimismo, mediante resolución conjunta de
los órganos competentes en materia de personal respectivos, podrán constituirse
equipos de gestión a propuesta conjunta de varias consellerias. También
prevé que el personal, durante un mismo año, pueda estar asignado a más de un
EGP.
Sin perjuicio que, de modo resumido, se analice el contenido del resto de artículos referidos al cumplimiento de objetivos, el análisis de lo hasta ahora reflejado, creo que al conocedor de la realidad del funcionamiento de nuestras administraciones, debe producirle una buena serie de reflexiones y de inquietud, puesto que lo visto implica una organización seria y compleja y un personal muy preparado para su eficacia y con experiencia y buen conocimiento general y del personal de él dependiente y todo ello sin que la estructura política administrativa, no pretenda intervenir en la configuración de los equipos por razones ajenas a las profesionales y de capacidad. Una vez más pienso en el papel que puede jugar una tecnoestructura en todo esto. Además, hay que tener en cuenta que ello conlleva en su desarrollo y consecuencia una evaluación de las políticas públicas y su eficacia y posible modificación o abandono. Considerando, también que evaluadores de las políticas públicas podrían duplicar las acciones de los equipos de gestión de proyectos y valoración de logros; y que estos evaluadores no son siempre funcionarios sino equipos externos al Administración, muchas veces formados por teóricos universitarios.
Es evidente que la evaluación del desempeño tiene las
implicaciones que le he atribuido en el funcionamiento global de una
Administración cuyas consecuencias no pueden quedarse en un informe para el
político de turno, que tendría que ser, por lógica, el Presidente del gobierno
correspondiente y derivar en reformas administrativas serias. Hay una relación
estrecha entre política y administración en sus conceptos más puros y sanos y
como poderes dentro de un poder ejecutivo. De modo que la Administración que es
permanente frente a la Política y los políticos que no lo son, exige de
un órgano permanente que conozca todo el desarrollo y resultados de todas la
evaluaciones que afectan al funcionamiento general de la misma y convertirse la Administración en una asesora firme de cualquier nuevo gobierno de modo que esté informado de la organización
con la que cuenta, su situación y sus necesidades. De manera que el político
que acude con sus políticas públicas de gobierno o partido, haya de considerar
las políticas necesarias en la Administración que ha de hacer efectivos sus
proyectos y políticas. Algo que nos ofrece una Administración pública en su
verdadera y transcendental importancia, la que hoy no tiene y, asimismo, la
importancia de la administración general y directivos públicos, ciertamente
desconsiderados.
Evidente es pues la complejidad; y tal es así que en “letra
pequeña” de las disposiciones transitorias el Decreto viene a reconocerla ya que
en la séptima, bajo el título de implantación
progresiva del sistema de evaluación del desempeño, nos dice: La
Administración de la Generalitat implantará progresivamente el sistema de
valoración de los méritos previsto en este decreto. A tal efecto, en el último
trimestre de cada año, la dirección general competente en materia de función
pública aprobará un plan anual de evaluación, previa negociación con las
organizaciones sindicales representadas en la Mesa Sectorial de Función Pública
y la CIVE, que desarrollará e implantará de forma gradual las áreas de
valoración previstas en los artículos 11 y 12 o, en su caso, el elemento o
elementos a valorar de las mismas, así como la puntuación mínima necesaria para
poder acceder al GDP o DPCR superior, hasta la implantación completa del
sistema previsto en este decreto.
Si
el plan anual de evaluación no estuviera aprobado al finalizar el último
trimestre del año, se considerará automáticamente prorrogada la vigencia del
anterior.
Es evidente que los que aquí se denominan elementos o áreas,
son las cuestiones u objetivos que persigue el sistema de evaluación y que,
finalmente, pues, su eficacia queda en manos del órgano competente de la función
pública, la Mesa Sectorial y la
Conselleria de Innovación, Universidades, Ciencia y Sociedad Digital -¡nada
menos!- a través de la L Comisión
de Interpretación, Vigilancia y Estudio del II Convenio Colectivo. Yendo a conocer qué nos
dice alguno de estos planes, contemplamos la Resolución de la Consellería de
Justicia, Interior y Administración Pública de 23 de diciembre de 2020 que
aprueba el Plan anual de evaluación para el ascenso en el sistema de carrera
profesional y en el cual sólo se planifica la de los elementos del Desarrollo
de conocimientos y Transferencia de conocimientos. Este Plan es el mismo que
los aprobados en 2018 y 2019. La realidad, pues es que a esto se ha reducido la
evaluación regulada tan ambiciosamente.
La labor investigadora en esta materia no acabaría aquí
sino que habría que extenderla a cada Administración pública de la Comunidad Valenciana
y sus Organismos. Por ejemplo, el Ayuntamiento de Valencia tiene su propia
regulación de la materia, pero su análisis extendería en demasía este trabajo.
Todo un mundo normativo y activo en el que cualquier ocurrencia y diversidad
cabe y una actividad de regulación normativa que podía ser menor actuando por
remisión a los reglamentos de la Generalitat y simplemente regulando
especificidades concretas y necesarias del organismo, su actividad y personal. Un
aspecto más de la relación entre organización y derecho.
[1] Por ejemplo, tenemos el caso de la Universidad Miguel Hernández de Elche que ya en el año 2009 establece una normativa el efecto. Véase: https://www.uv.es/stepviv/carrera-professional/Carrera_prof_UMH.pdf
