LA INTERCONEXIÓN ENTRE POLÍTICAS PÚBLICAS

Las políticas públicas son, sobre todo a efectos didácticos, objeto de clasificaciones; así la distinción entre políticas prescriptivas y políticas operativas, es útil a los efectos de determinar o describir las distintas formas de proceder y de organizar de las Administraciones públicas. Es una distinción que se corresponde con la que el Derecho administrativo realiza entre poder o potestad y servicio público. No pretendo ahora analizar las consecuencias de la distinción entre las citadas políticas públicas, salvo destacar la mayor proximidad de las políticas públicas operativas con las formas privadas de gestión, sino evidenciar que la distinción entre una clase u otra de política pública no implica que estén desconectadas o que no puedan guardar relación entre sí. Por el contrario, desde mi punto de vista y atendida la gestión pública, una de las mayores dificultades de la buena administración, es, precisamente, que las políticas públicas no están desconectadas sino que adoptada una, puede traer consecuencias en otras e implicar determinados efectos y medidas necesarias.

En el fondo, la Administración o cada Administración se organiza para que estas relaciones entre políticas públicas o decisiones políticas y administrativas se pongan en evidencia y cada departamento las conozca y mida las repercusiones que en su labor puede tener cada decisión programada. Esta organización se corresponde con el principio de coordinación y sus formas y, por ello, lo normal es que en la cabeza de toda organización administrativa exista un órgano colegiado en el que están presentes los distintos departamentos que lo conforman. En la Administración pública el sistema es más complejo que en la empresa privada y alcanza a la coordinación entre las distintas Administraciones públicas de un Estado o de diferentes Estados. Tal es así que este factor de coordinación tiene hoy una traducción más moderna, desde mi punto de vista, en la denominada governance o gobernanza, de la que destaco su consideración como un proceso de coordinación de actores o la de la búsqueda de nuevas fórmulas para gestionar políticas públicas a través de redes múltiples.

Pues bien, la realidad en cambio nos muestra que buena parte de las políticas públicas se adoptan sin que se hayan previsto sus consecuencias y efectos en la organización de las Administraciones públicas, no sólo respecto de las que no han adoptado la decisión sino en el mismo seno de la que la adopta. Las políticas públicas operativas se muestran una cara más amable que las prescriptivas que implican el uso de potestades públicas o de la coacción jurídica, ya que constituyen un servicio y una prestación favorable para los ciudadanos. Quién duda de la política pública que ha significado y significa, en Valencia, el complejo de la Ciudad de las Ciencias en Valencia, con su Museo, su Oceanográfico, su Palacio de las Artes, etc. o el impacto que supondrá el circuito urbano para la Fórmula 1. Pero, en cambio, qué consecuencias de estas políticas públicas no son tenidas en cuenta o no se corresponden con aumentos de plantillas y de efectivos que puedan realizar las políticas públicas prescriptivas que exigen las nuevas prestaciones ciudadanas, que eviten el deterioro de la obra realizada o su utilización por gamberros que afectan al buen orden y a la seguridad ciudadana. Es indudable que al decidir estas nuevas obras y servicios, se han de considerar los factores que afectan a las políticas públicas tradicionales de aplicación del derecho, de mantenimiento del orden etc., pues, en caso contrario la primera imagen favorable, se convierte en una afección a derechos fundamentales de los ciudadanos que al verse ignorados nos ofrecen, en cambio, la desagradable imagen de una Administración incapaz de prestar servicios básicos, tradicionales e imprescindibles y propias del Estado de derecho anterior al denominado del bienestar, como si la eficacia del Derecho no constituyera un bienestar indudable. Pero estos aspectos no son tan rentables, son Administración pública, presupuesto y gasto permanente, y no escaparate para las próximas elecciones y más cosas que dejo en el teclado.

LA CRISIS LLEGA A LOS AYUNTAMIENTOS

Era de esperar que la situación de la construcción afectara a los Ayuntamientos y que empecemos a ver problemas para mantener los presupuestos que algunos de ellos han venido estableciendo y, también, por el nivel de endeudamiento. Hoy en el diario Las Provincias de Valencia aparece una noticia sobre el Ayuntamiento de Alboraya en la que se recogen varias partes de un informe del interventor municipal sobre la situación financiera del Ayuntamiento, a la que califica como mínimo de comprometida y señala que a dicha situación se ha llegado por “un enorme desequilibrio entre los ingresos y gastos corrientes” y por la reducción del número de licencias urbanísticas y los correspondientes ingresos por el impuesto de construcción.

Alboraya, pues, como tantos otros municipios se ha basado en el urbanismo como fuente de ingresos y cuando la construcción falla caen los ingresos. La situación es grave y no se puede tomar a la ligera. La autonomía como sistema ha supuesto la mayoría de edad de los municipios y su organización y el Estado y las Comunidades Autónomas han ejercido un ligerísimo control de legalidad de los actos municipales, por razones políticas y por un exagerado concepto de la autonomía que no ha tenido en cuenta otros factores relativos a los intereses generales y a la racionalidad del gasto y al patrimonio municipal. Pero a la mayoría de edad corresponde la responsabilidad por los actos realizados.

Hace años, aparentemente en broma, pero con retranca, he venido comentando con mis amigos que buena parte de la economía de España se basaba en la construcción y en el turismo y que, al no crearse alternativas, los ciudadanos nos íbamos a tener que vestir de cordobeses y manolas para, como en Bienvenido Mr. Marshall, salir a recibir a los turistas con cantos y palmas a efectos de mantener el negocio y la supervivencia. La falta de alternativas se empieza a notar en un incremento sustancial en los importes del impuesto de bienes inmuebles, por lo que como siempre los ciudadanos seremos los paganos de la fiesta y la mala administración. No me cansaré de decir que la Administración no puede verse superada por la mala política; la buena Administración es Política con mayúsculas.

RESTRICCIONES DEL GASTO PÚBLICO

La situación económica por lo que hace a la Administración pública nos proporciona el anuncio de una serie de medidas que afectan a la congelación de salarios de los cargos públicos, la reducción de la oferta de empleo público, sin perjuicio de la habitual congelación de salarios funcionariales en el clásico ya 2%. Una serie de medidas que Emilio R en Administración 2.0 nos explica con más detalle. Personalmente lo de la congelación de las retribuciones de los cargos públicos me parece una especie de chiste, pues lo que entiendo es que lo que había que proceder a la eliminación de cargos, todavía más dadas las anulaciones recientes de algunos nombramientos de directores generales que no cumplían con el requisito de ser funcionarios públicos y que en un post del 30 de junio pasado daba lugar a un comentario de Chamorro en Sociedad en Red.

Me parece mucho más importante que los que preparan sus oposiciones vean disminuidas sus oportunidades de ingresar en las Administraciones públicas, cuando bastante difícil lo tenían ya con las situaciones que favorecen a los interinos, primero con puntuaciones cara al concurso de sus servicios y luego con pruebas prácticas que ellos tienen más oportunidad de conocer que los que no han servido en la Administración pública.

Una vez más todo tiene aspecto de propaganda más que de actuaciones serías y estudiadas. Ya conocemos como la llamada reducción de nombramientos interinos a la famosa tasa de reposición se burla con los contratos de servicio que encubren contratos de personal, que duran años y que los contratados permanecen mientras las empresas contratantes cambian y, también, mediante la concesión de becas que crean otro tipo de personal encubierto: los becarios.

Voy a reproducir un párrafo de la exposición de motivos de la Ley de restricciones de los gastos del Estado de 1 de agosto de 1935, de la época de Chapaprieta, que en dicha fecha, en ocasión similar a la actual, nos decía: Si de verdad y convenientemente se quiere hacer algo serio, deberá desistirse del viejo empirismo, tantas veces iniciado, de suprimir el personal en porciones fijas, para intentar, lo primero de todo un conocimiento exacto de nuestra Administración; después, una ordenación sistemática de los servicios y ya, sobre estos datos, una distribución numérica del personal. Cuando la ciencia ha creado métodos se ordenación –Taylor, Fayol -, no se entiende como éstos han de aprovecharse por las empresas privadas y despreciarse por la Administración pública. Lo que se impone es, pues, la organización científica en el régimen administrativo del Estado.

Salvando la distancia en el tiempo, pese a los Institutos de Administración pública, clasificación y relaciones de puestos de trabajo, planes de empleo, etc., y cambiando los nombres de los científicos, creo que sigue siendo válido este ejemplo de “memoria histórica” de un Chapaprieta calificado por los historiadores de tecnócrata más que de político.

EL SECUESTRO DE LA ADMINISTRACIÓN

Una película norteamericana Los jueces de la ley trata de la cuestión de los formalismos legales que impiden ejercicio efectivo de la justicia, entendiendo que ello se produce cuando casos flagrantes delictivos quedan sin sanción en virtud de cuestiones formales y uno de los jueces, personaje de la historia, dice, más o menos: Han secuestrado la justicia y la han escondido en la ley.

De modo similar, al oír la frase, me vino a la cabeza otra respecto de la Administración: Han secuestrado a la Administración pública y la han escondido en la Política. Pero de inmediato la haría extensiva al Derecho. Y dada la importancia que otorgo a éste respecto del concepto de Administración pública, sin perjuicio de toda la consideración que tengo por la gestión y el servicio público, lo que es significativo es que, desde la transición política española, la Política ha adquirido una presencia esencial. Presencia que ha de ser matizada por el hecho de que en España, desgraciadamente, hablar de Política significa hablar del Gobierno y del partido político que lo sustenta. Hoy el papel neutral y jurídico de la Administración pública viene condicionado por la oportunidad política y así vemos que el Derecho se aplica en unos casos y se deja de aplicar a otros y se sujeta a interpretaciones de lo más variado.

Este predominio político ha existido en la dictadura franquista pero se traducía en leyes claras y sujetas a pocas interpretaciones. La política estaba en la ley y la Administración pública se limitaba a aplicarla. No había democracia pero la Administración pública cumplía su papel con escasa intervención de la oportunidad política, dado que, además, buena parte de los cargos políticos coincidían con funcionarios públicos y no con miembros del partido, por lo menos desde el período tecnocrático. Hoy en cambio la ley es calculadamente ambigua y la politización de sus cargos evidente. De este modo, lo realmente afectado de la Administración pública no es la gestión de los servicios públicos, propiamente dicha, salvo por la idoneidad o no de sus directivos o de la gestión misma, sino la Administración pública como elemento y operador jurídico. De tal modo que hoy se dice que estamos en democracia, pero dudo que estemos en un Estado de derecho y si esto es así no estamos en democracia. Si sólo hay Gobierno, no hay Administración pública y el resto de poderes del Estado no son independientes ¿Qué nos queda?

Sencillamente creo que el día en que la Administración pública juegue con independencia el papel jurídico que le corresponde según la Constitución, podremos empezar a pensar que estamos en un Estado de derecho, pues si ello ocurre es que el resto de poderes de éste serán tales y no lo que hoy estamos viendo.

LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN COMO NÚCLEO EXPANSIVO Y RADIAL.

Reincorporado a mi actividad de mantenimiento del blog, abordo una cuestión que hace quince días ronda mi cabeza desde que releí en la página de la Asociación Valenciana de Gestión Pública en sus materiales para el debate el artículo de Javier Pinazo Hernandis: En torno a la mayoría de edad de la Ciencia de la Administración. Un enfoque sistémico y prospectivo y que con un poco más de calma quiero que sea motivo para realizar mi primera aportación a los citados materiales y Asociación, para desarrollar parte de las cosas que ahora vuelapluma expondré.

La Ciencia de la Administración ha sido objeto de mi preocupación desde que ingresé en la Administración pública como Técnico de Administración Civil luego Administrador Superior de la Administración Civil del Estado y en los momentos en que pude optar por dedicarme a ella y a su enseñanza preferí el trabajo en la Administración pública, sin perjuicio de que en el campo privado me fuera factible dedicarme al Derecho administrativo y posteriormente a la Ciencia de la Administración. En esta condición de solitario, salvo por mi amistad con Mariano Baena del Alcázar y su magisterio, la Ciencia de la Administración, frente a lo que ha ocurrido con el Derecho administrativo, no me ha suscitado el ofrecer una visión particular sobre la misma, ni ha constituido el elemento de estudio o investigación con la finalidad de una carrera docente. La realidad es que me parece suficiente la gran obra de Baena: Curso de Ciencia de la Administración, en su cuarta edición reformada, y en ella encuentro, junto con mi experiencia personal y reflexiones propias parciales, respuesta suficiente para toda cuestión. Por eso no me planteo si la Ciencia de la Administración es mayor de edad o no, para mí tiene una sustantividad propia, española y europea, desde la citada obra y se convierte en ciencia sustantiva, sin perjuicio de todas las demás consideraciones, que en parte he desarrollado en mi artículo Reflexiones en torno a los estudios de la Administración Pública al que me remito para no alargarme.

Lo que ahora quiero es poner en evidencia para todos los interesados en este campo, que el enfoque y construcción de Baena del Alcázar, en conexión con el sistema político y por su carácter de hombre de Derecho y Administración pública, permite no sólo considerar la existencia sustantiva, propia y particular de la Ciencia de la Administración, sino de una referencia lógica y cohesionada de los estudios sobre Administración Pública, se llamen Ciencias de la Administración o como se quiera y nos ofrece un conjunto científico y conceptual que la convierte en el núcleo expansivo y radial que enuncio, de tal modo que es la base más importante para que pensemos no sólo en cómo enfocar la Ciencia de la Administración sino en diseñar más disciplinas en torno a la Administración y gestión pública en todos sus niveles.

No me parece necesario más sobre la cuestión pues lo básico de lo que quería exponer está dicho. Si suscitará comentarios o interés la cuestión ya ampliaríamos y si no espero cumplir mi deseo de contribuir a la Asociación Valenciana de Gestión Pública.

LA VIABILIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA DOTACIÓN DE MEDIOS

En dos de mis posts anteriores, uno cuando me refería a lo acontecido en la noche de San Juan y otro en Nuevas tecnologías y Gobierno y Administración, estaba, de forma indirecta poniendo de manifiesto que la simple toma de decisiones con repercusiones e intenciones políticas puede que se haga sin más consideraciones que las de oportunidad de los correspondientes dirigentes de la Administración de que se trate o por los Gobiernos, pero en realidad ello no significa que se esté administrando conforme a las reglas de la buena Administración. Esta mañana oigo que esta noche ya hay quienes estaban irregularmente probando y utilizando el circuito de Fórmula I que se está finalizando en Valencia y los vecinos ya se quejan.

Y es que cualquier decisión importante que se adopte que ha de tener consecuencias debe de ir apoyada por el análisis de los expertos en la Administración pública, no sólo para determinar que son posibles sino para, en un primer análisis, considerar que existen recursos y medios para llevarlas a cabo y hacerlas efectivas. En este análisis hay que prever todo, incluso estas posibilidades de que determinados sujetos que nos acompañan en esta sociedad se dediquen a hacer carreras nocturnas en el futuro circuito y que ello va a requerir unos medios dedicados a evitarlo, no sólo porque afecta al propio circuito, sino porque afecta a los derechos de los vecinos de la zona y a la legalidad. Adoptar políticas públicas que no van a tener los medios y recursos necesarios puede ser política, para mí mala, pero no es administrar.

La misma reflexión hay que hacer en cuestiones como la comentada en el post de Iñaki Open governement: el concepto, en el sentido de que si hay que hacer todo lo que prescribe la etiqueta, es necesario calcular unos medios o sea una organización, un personal y un presupuesto para extraer consecuencias de toda la información que se recibe, coordinarse y decidir que es utilizable o qué cuestiones han de ser atendidas mediante actuaciones y políticas públicas concretas y si administrativamente tenemos recursos para todo ello. Por eso llegué a decir que el provecho acaba siendo mayor para el político. Y hay que recordar que las funciones que se consideran necesarias para la eficacia de las políticas públicas, lo son en toda decisión y que no es sólo una cuestión teórica sino una necesidad para la eficacia y eficiencia administrativa, formando parte del procedimiento la utilización de las tecnologías más adecuadas. Pero del procedimiento en general, no del jurídico y dictado de actos administrativos.

Al hilo de esto último quiero acabar con una reflexión, a la vista de otros proyectos que leo se van a producir, y es que las nuevas tecnologías no son Derecho, no precisan de leyes que prevean su aplicación. Para mí previos los análisis funcionales correspondientes, es la Administración la que simple y llanamente decide aplicarlas. Nos quejamos de la excesiva juridificación de la política y de la Administración y ahora va a resultar que la aplicación de nuevas tecnologías depende de una nueva Ley de Procedimiento. ¡Por favor¡, basta con unos buenos técnicos, un equipo, un estudio, una voluntad y las actuaciones correspondientes.

LAS ADMINISTRACIONES VALENCIANAS Y LA NOCHE DE SAN JUAN

Hace días que tenía la intención de hacer referencia al comportamiento de la Administración municipal Valenciana respecto de la noche de San Juan en nuestras playas, en especial la del Ayuntamiento de Valencia, ya que hay que destacar, por ejemplo, que se decidió proporcionar leña que quemar a los festeros y que desde las cinco de la tarde se cortó el acceso de los automóviles a la zona playera, con la consiguiente dedicación de medios policiales a ello. Esa noche los vecinos, naturalmente, no pueden dormir y al día siguiente las brigadas de limpieza tienen que multiplicarse ante unas playas convertidas en verdaderos basureros y los primeros bañistas o bien tienen que esperar pacientemente o retirarse a casa. Durante días la prensa se ha dedicado a poner de relieve el esfuerzo llevado a cabo para traer a la “chica burbuja” a su nueva casa en Valencia, su traslado en avión especial, etc.; pues bien, su primera noche la tiene que abandonar debido al humo de las hogueras.

Lo triste de todo esto es que mientras derechos fundamentales de los ciudadanos se ignoran cotidianamente y no existen medios administrativos para hacerlos efectivos, cuando llegan estas fiestas que se han dado en llamar tradicionales, cuando no lo son tanto, resulta que la Administración las promociona, fomenta e impulsa, no se sabe sobre que bases o fundamentos, pero que no pueden ser más que “políticos”. Si bien, ahora, algunos ayuntamientos se plantean eliminar la fiesta, con lo que llegamos a otro absurdo, primero mantienes una gran laxitud y permisibilidad y de pronto pasas al extremo contrario, llevando al ánimo de los festeros que se les expropia de sus derechos. Se ha fomentado la borrachera, la desproporción e, incluso, el vandalismo y ahora la marcha atrás constituye otro problema administrativo y político.

F.P Puche , explica muy bien en el diario Las Provincias en su artículo de opinión Hablemos de pequeños simios, y en consonancia con lo que vengo exponiendo últimamente dice al final lo siguiente: Las administraciones han olvidado que tienen una misión legal que no pasa por regalar leña. Lo que ocurre es que para que la gente no robara docenas de carritos de Consum y Mercadona, que los sigue robando, aplacó el gamberrismo regalando leña y creó otra obligación tonta del estado de bienestar. Pero no es ese el modelo que toca imponer, no señor. Se necesita una profunda, didáctica, austera, realista regeneración del estado de bienestar. Difícil asunto.

Como vemos estas cuestiones son verdaderos problemas administrativos que conectan directamente con el abandono de la que se ha dado en llamar Administración clásica, de coacción o de políticas públicas prescriptivas.

UN EJEMPLO DE MODERNIZACIÓN

En mi último artículo sobre las nuevas tecnologías que ha tenido la acogida de Alorza en Administraciones en Red me reservaba algún comentario en orden a la modernización de las Administraciones públicas, que es un tema que nunca me ha convencido, porque, por ejemplo, ha llegado a minimizar la política de personal, poniendo por delante o, al menos otorgando preferencia a la aplicación de las nuevas tecnologías y, sobre todo, a la mayor aplicación de los sistemas informáticos. Creo que una cosa no está reñida con la otra y que la importancia de la política de personal debe corresponderse con su singularización orgánica.

Aunque sea contar batallitas, puedo explicar un poco la evolución en la Comunidad Valenciana en donde se pasa de una Dirección General de Función Pública ubicada en la Conselleria de Presidencia, a desaparecer ésta y ubicarse en una nueva denominada de Administración Pública, que inicialmente sólo contaba con dicha Dirección General y con la de Administración Local, antes ubicada en otra Conselleria, la de Gobernación, que también desaparece. Políticamente se considera que la estructura es pequeña y resta importancia política a la Conselleria, por lo que con mis ideas contribuyo a que se cree una Dirección General de Organización y Sistemas de Información y acepto el cargo de Director del Instituto Valenciano de Administración Pública con categoría de Dirección General y funcionamiento desconcentrado, que antes existía como dependiente la Dirección general de Función Pública. Pues bien, la cosa acabó en 1995 en una Dirección General de Modernización y en el abandono de buena parte de la política de personal y en un Institutito como fábrica de cursos contratados del exterior y de otorgamiento de puntos a efectos de carrera funcionarial. Eso sí, cada funcionario tenía su ordenador, su conexión a la red, sus juegos y su pornografía para los ratos de ocio. Los ordenadores se ubicaban de forma que la pantalla no fuera visible para el visitante que abría la puerta o entraba en el despacho, como es lógico. La modernización no alcanzaba a la simplificación de procedimientos, ni a los controles de calidad, ni a la profesionalidad de los funcionarios, ni a conseguir su participación, etc.

Pero pongo un colofón a la situación, la Generalitat a través de la Conselleria llega a participar como socio en una empresa que entre otras cosas concurre a la contratación pública en materia informática. Este es un ejemplo de fines que no corresponden a una Administración pública y de una modernización que puede incurrir en irregularidades y ventajas que no permiten el ordenamiento jurídico. Esto no es un gobierno abierto a la sociedad, eso puede ser un desgobierno y un claro factor de relaciones espurias. La situación descrita es posible, pero en cambio de acuerdo con la legislación vigente un funcionario puede ser incompatible para contratar, si es Consejero delegado o cargo de una sociedad o empresa de papelería o puede hacerse incompatible, por ejemplo, a una imprenta por el mero hecho de que un hermano del empresario acceda a diputado de una Asamblea legislativa de una Comunidad Autónoma. A mí esta situaciones me sacan de quicio, me parecen cínicas y desproporcionadas. Hay que cuidar, repito los valores y los principios y dejarnos de formalismos burocráticos propios de funcionarios de medio pelo. En estos casos la mujer del Cesar quiere ser deshonrada pero no parecerlo.

NUEVAS TECONOLOGÍAS Y GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

Desde que he abierto el blog y he entrado en contacto con la denominada blogosfera pública estoy permanentemente teniendo que asimilar nuevas ideas y tendencias, visiones y preocupaciones diferentes de aquellas que son las mías, que mis lectores ya saben que conectan más directamente con los aspectos jurídicos y de Ciencia de la Administración entendida como aquella que se dirige a conocer cómo se administra y a establecer las reglas de la buena Administración pública. Ambas cuestiones suponen la apertura de muchas líneas de investigación y actuación y la inclusión de perspectivas muy variadas. Por ello la Ciencia de la Administración para mí es una disciplina de las muchas que debían constituir unos estudios exclusivamente dedicados a la Administración pública, sin perjuicio de su clara conexión con la Ciencia política. La unión actual de ambas en el nivel universitario perjudica, desde mi punto de vista, a la Ciencia de la Administración y hace que su estudio se realice por aquellos centros y escuelas que incluyen en ella cuestiones relacionadas con la administración de empresas y sus enfoques.

Viene esto a cuento por la lectura del post de Iñaki en el blog Administraciones en Red sobre el Open government u oGov, concepto que queda perfectamente explicado en el mismo. ¿Pero que me pasa a mí cuando leo estas ideas? Sin perjuicio de que las considero de plena validez y de la conexión que tienen con la Administración en red y sus indudables aplicaciones y ventajas, la verdad es que me parecen collares nuevos para perros conocidos. Vale, hemos de utilizar los collares y son validos para cumplir los fines que se persiguen, pero no puedo evitar dejar de pensar que son “collares”; es decir simples técnicas. A pesar de mis años sigo preocupado por saber qué es el Gobierno, para qué está y que es una Administración pública y porqué son poder público ambos. Esto es lo importante: que ambas instituciones cumplan con sus fines y siempre nos reconforta la lectura de los clásicos porque nos ofrecen la esencia y el fundamento. Mis mayores insatisfacciones y malestares se suelen producir cuando no se cumplen esos fines y, sobre todo, cuando siento la injusticia imperar.

Escribo palabras de Alejandro de Olivan en De la Administración Pública con relación a España en la década de 1840: “El Gobierno es el Poder Supremo considerado en su impulso y acción para ordenar y proteger la sociedad, y la Administración constituye el servicio general o el agregado de medios y el sistema organizado para transmitir y hacer eficaz el impulso del Gobierno y para regularizar la acción legal de las entidades locales. De modo que administrando se gobierna.” El mismo autor se dedica, de acuerdo con su tiempo a comentar la relación y diferencia entre Derecho administrativo y Administración y ahora sólo me interesa destacar la relación que establece entre el bienestar social y la justicia, cuando dice: “Porque fundada la sociedad en el principio sublime que al prescribir el sacrificio al deber hace respetar los derechos de todos, tiene por fin legítimo el mayor bienestar posible de los individuos en consonancia con la justicia, y no reconoce medios mejores que el estimular la perfección moral e intelectual de los asociados.”

Destaco pues los fines, los fundamentos para decir que el oGov, la Administración 2.0, la e-administración, etc. han de realizarse sin pérdida de esos fundamentos y bases y no pueden ser, finalmente un instrumento meramente al servicio de los cargos políticos, de imagen, de publicidad y, porqué no decirlo, de engaño al ciudadano o de inmoralidad. Utilícense en la formación de funcionarios y gestores, pero no se olviden, al menos los administradores públicos, de lo sustancial. Tal como van las cosas y como la carrera profesional de los funcionarios públicos se encuentra, basada en la confianza y en la libre designación y con políticos de partido, es fácil que (perdónenme la expresión) a cualquier niñato aficionado le baste con mezclar en su conversación con un político la gobernanza, el new management, el oGov, el informe Gore, etc. para conseguir un alto cargo o un alto puesto.

Hay más cosas que decir al hilo de esta cuestión y en relación, por ejemplo, con la modernización, pero será otro día.

EN TORNO A LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

La referencia habitual a la Administración pública como fenómeno o institución es no sólo una abstracción sino que representa una gran simplificación que nos permite analizar los problemas generales. Confieso que como ex funcionario estatal, si bien con un prolongado servicio en una Comunidad Autónoma, no he prestado la debida atención a la Administración local y a sus repercusiones en esa idea general de la Administración pública, sin perjuicio de que la propia idea de la Administración local constituye otra abstracción igual que la anterior y que encierra gran variedad de situaciones y estructuras. Creo que influye en mi desconsideración, por ejemplo, la jerarquía normativa, de tal manera que preocupado por el Derecho administrativo en su parte general, siempre han predominado en mi visión los principios generales y las normas con rango de ley como fuentes de aquél. Pero no pretendo ahora exponer todos los prejuicios y deformaciones profesionales que no me han permitido una mayor consideración de la Administración local, sino de, al hilo de los últimos acontecimientos, como el de Estepona, reflexionar sobre este nivel de Administración, principalmente sobre el municipal.

Esta Administración, primero por la centralización y después por la aparición de las Comunidades Autónomas, es la gran desconsiderada y son muchos los factores que en torno a ella deben de ser considerados y me gustaría que los expertos en ella, colaboraran en el blog exponiendo sus consideraciones o los problemas que estiman que influyen más en dicho nivel administrativo. Por mi parte, la reflexión básica actual que me surge, sin pretender establecer un orden de prioridades, es, en primer lugar, la financiación de los municipios y los problemas anejos a la misma y, en segundo lugar, en conexión también con lo anterior, la dimensión de la estructura administrativa municipal. Otra cuestión que creo que se presenta es la conexión entre política, derecho y administración profesional en los municipios y el diseño legal en los tres aspectos, de tal modo que se considere, de un lado, el nivel directivo o funcionarial encargado de colaborar en las decisiones y en las políticas públicas municipales y, de otro, la organización dedicada a la prestación de servicios públicos. Pienso que la zona decisional política esta claramente definida, pero no así la administrativa profesional de colaboración con ella.

Estoy seguro que los expertos en la materia descubrirán a través de estas líneas mi ignorancia y el interés tardío que se despierta en mí. Pero al margen de que podamos referirnos a la gobernanza, al management público y sistemas gerenciales o la externalización y privatización, me interesa saber qué piensa el funcionario superior sobre esta Administración, su organización, su funcionamiento e importancia y la repercusión que “la política” produce en el entorno.

Como ciudadano estoy interesado en esas opiniones, porque es indudable que más allá de los valores y de los partidos políticos, los municipios inciden diariamente en nuestra vida y en nuestros bolsillos y son una instancia política que no está aislada, pues influye finalmente en el nivel nacional o estatal.

LA EXTERNALIZACIÓN DE INFORMES Y SERVICIOS

En el Blog de Derecho Público de Sevach leo un post sobre los informes de conveniencia en las Administraciones públicas, que destaca el número de informes externos realizados en Cataluña y refiere con gran exactitud lo que ocurre con los informes jurídicos y que viene a coincidir con mi experiencia personal. Por mi parte, en otro post, me refería a los contratos de servicio que tanto han proliferado y la manera en que venían a crear un grupo de personas que vienen prestando el servicio aunque cambie la empresa adjudicataria y que acaban constituyendo una clase de personal encubierta y un sistema de burlar las restricciones en los nombramientos y contratos de personal.

El caso de los informes jurídicos y otros preceptivos, los cuales desde mi punto de vista constituyen el ejercicio de una función pública en garantía del derecho y de los intereses generales, la petición de informes externos me parece una vergüenza y un gasto innecesario. De un lado se trata de sustituir a quien legítimamente corresponde informar, por empresas y asesorías cuyos informes no pueden tener el mismo efecto que el preceptivo y lo digo contando con que el informe preceptivo no deje de solicitarse y no se elimine del expediente. Es decir, cuento con que el informe externo se dirige a justificar la no aceptación por la resolución del informe preceptivo y a motivarla. Desde mi punto de vista, el informe cabe que sea, naturalmente, controvertido y que dentro del servicio pueda haber posturas distintas e, incluso, encontradas y es posible que haya soluciones para que la decisión final tenga un fundamento distinto del informe preceptivo sin necesidad de recurrir a agentes externos. En todo caso lo que es absolutamente necesario es que el proceso seguido para llegar a la resolución que se dicte esté adecuadamente reflejado y motivado y que toda la documentación obre en el expediente, para que en su caso, los interesados puedan valorar si recurren o no o si tienen razones para reclamar o, si se llega a ello, la instancia judicial conozca dicho proceso. La externalización en lo jurídico o en los informes técnicos preceptivos me parece totalmente inadecuada. Y dado que tanto gusta hacer referencia, hoy en día, a la legitimidad, no puede concebirse que los informes dictados por una empresa contratada al efecto gocen de la misma legitimidad que los del funcionario público de carrera.

Pero es que, además, todavía resulta más significativa la situación, si se examina, por ejemplo, la de los Servicios jurídicos cuyas jefaturas en cada Administración pública suelen ser puestos de libre designación y contar con personal con nombramientos provisionales o interinos, de modo que en buena parte no es posible considerar la existencia de la necesaria independencia de los encargados de los informes preceptivos o eliminarse que estos se emitan “a la carta”. También, por ejemplo, podía estudiarse la situación de las Oficinas de Supervisión de Proyectos y si pueden o no gozar de la independencia que les es de aplicación. Todo esto propicia que hoy en día dos figuras administrativas, los contratos administrativos y las subvenciones, se hayan constituido en fuente de financiación a empresas privadas y también en vía de corrupción.

Y no dejo de considerar que en ocasiones puedo comprender que ello ocurra, ya que el político puede no encontrar respuesta en los funcionarios públicos a sus necesidades político-administrativas y que la maquinaria profesional no le proporcione trabajos y servicios necesarios en el tiempo que el requiere o que se muestren reticentes alegando exceso de trabajo o expongan su disconformidad y escepticismo respecto de lo requerido. También puede ser que el servicio precise una dedicación que no es posible por los recursos humanos existentes o esté fuera de sus competencias. En estos casos el informe o servicio externo le cubre dicha necesidad. Es evidente que hay que establecer el equilibrio preciso, pero este nace de la configuración orgánica y de los modelos burocráticos existentes y sobre todo de la existencia de ese directivo público tal como personalmente lo concibo y al que ya he hecho referencia.