LA ADMINISTRACIÓN DEL PODER JUDICIAL.

Al hilo de lo apuntado en el anterior y último artículo, me parece necesario abundar en algunas de las cuestiones que afectan a la administración de la Justicia, que concibo como algo diferente de la Administración de Justicia propiamente dicha. Esta administración no se configura como la Administración de otros poderes del Estado, no se nos presenta, como en el caso de las Administraciones territoriales. como institución dotada de personalidad y poder, ni como en el caso de las Administraciones de las Asambleas parlamentarias como autónoma y suficiente, aun cuando éstas no se configuren como personas jurídicas.

En el caso del Poder Judicial, si analizamos su regulación legal, vemos que el acento se pone en el Consejo del Poder judicial como Gobierno de los jueces y que la organización que se regula es la de Juzgados, Tribunales, Oficinas judiciales y unidades administrativas, pero siempre con un enfoque unitario, dependiendo además en su dotación general (medios materiales, recursos humanos y económicos) de las Administraciones de los poderes ejecutivos del Estado y de las Comunidades Autónomas, de tal modo que la visión global, política, de planificación, normación y dotación presupuestaria de los asuntos relativos a la Justicia corresponde realmente al Poder ejecutivo y, naturalmente, con los condicionantes normales de la situación material correspondiente, al Poder legislativo estatal.

En esta situación, la independencia del Poder judicial lo es real y únicamente respecto de las decisiones judiciales propiamente dichas y, también, con todos los condicionantes que quieran añadirse; sin que exista la misma, por tanto, en el plano organizativo, en el que se viene a estar en las mismas condiciones que un menor de edad, dependiente del papá; en este caso, seamos realistas, del Gobierno de turno. Sin perjuicio de responsabilidades concretas y singularizables, en estas condiciones no puede decirse que exista una Administración del poder judicial que pueda ser responsable como lo es cualquier persona jurídica, ni que exista como tal institución o Administración. No se ha superado, pues, la concepción de unos jueces funcionarios del rey o de una Justicia dependiente del mismo que se ejerce de forma retenida o, todo lo más, de modo delegado. Creo que no es preciso seguir exponiendo esta situación y sus consecuencias, son evidentes y no dejan en muy buen lugar a nuestro Estado de Derecho.

LAS IMPLICACIONES DEL CASO MARI LUZ

La terrible desgracia que ha sufrido una familia española con el posible asesinato de su hija por un más que probable caso de mal funcionamiento de los servicios públicos de Justicia o por un fallo más general del sistema jurídico y administrativo, pone en evidencia la necesidad de que todos aquellos que tienen responsabilidad en la organización de dicho sistemas y servicios públicos en general, no pierdan de vista las cuestiones verdaderamente fundamentales y el hecho de que no se ha superado, ni mucho menos, la necesidad de seguir atendiendo a los servicios básicos de orden y justicia, los cuales constituyen políticas públicas esenciales y de obligada eficacia.

Muchos son los análisis que estos días se están haciendo sobre la cuestión y los posibles fallos y errores y muchos serán los que se seguirán haciendo en los próximos. La cuestión ya es antigua y múltiples son los casos de delitos cometidos por presidiarios en permisos carcelarios, por ejemplo, y hace años en la prensa diaria dediqué un artículo al famoso caso de las niñas de Alcácer, y otros pueblos españoles cuentan, por desgracia, con casos similares. La importancia de estos casos y del de Mari Luz no pueden ser analizados sólo desde la perspectiva de la reparación que puede producirse a través del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, debe ir mucho más allá y producir una seria reforma del sistema de Administración de Justicia y de la organización estatal a ella dedicada, sin perjuicio de las reformas de contenidos en las leyes penales.

Partiendo de mis preocupaciones, que vds. conocen a través de este blog, no sólo interesa el funcionamiento de la Administración de Justicia propiamente dicha, sino que también ha de ser objeto de reflexión la existencia de la doble organización que representa, por un lado el Consejo General del Poder Judicial y el régimen de los Juzgados y Tribunales y su apoyo administrativo y, por otro, el Ministerio de Justicia y sus competencias. Un sistema que resta independencia y que diluye responsabilidades, puesto que distinguiendo la impartición de justicia de la asistencia administrativa propiamente dicha, incluido el presupuesto y dotación de medios, mantiene una organización decimonónica que no permite crear una verdadera gestión administrativa judicial que supere la visión raquítica del Juzgado, Tribunal y Oficina judicial, justificables cara al caso concreto pero inútiles para una visión global de la organización administrativa y general de la Justicia. Las consecuencias de ellos son tan evidentes en todos los órdenes que da vergüenza enumerarlas. ¿Puede alguien hoy mantener que materialmente el Poder judicial es independiente? Y, en consecuencia, ¿puede considerársele como único responsable?

No quiero enumerar la serie de cuestiones más o menos banales de las que venimos ocupándonos diariamente en torno a las Administraciones públicas y las esenciales que no son objeto de reflexión porque no son “modernas” o “gerenciales”, etc. Esto es un problema político, sólo y nada más, con mayúsculas, no de partidos ni de votos o resultados electorales o de apropiación de las instituciones, lo que está en juego es el Estado y la sociedad.

LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA ORGANIZACIÓN: La función.

Como he señalado en la última entrada dedicada a los elementos de la organización, no se trata de exponerlos de un modo secuencial o cronológico pues todos los que podamos considerar están en íntima conexión. Al exponer la actividad hemos resaltado las grandes distinciones que tienen repercusión en elementos básicos organizativos y al hacer referencia a la competencia no dejamos de hacerlo a la actividad. En el caso que hoy nos ocupa ocurre lo mismo, función y actividad están plenamente conectadas. Se dice que la función crea el órgano e, igualmente, podríamos decir que es la competencia la que lo hace, hasta el punto que hemos visto que la competencia constituye un concepto jurídico que, a su vez, conforma el de órgano, también jurídicamente.

En el orden administrativo o como funciones administrativas se han venido distinguiendo las clásicas de planificar, organizar, dirigir, coordinar y controlar, éstas sí en un sentido secuencial, y todas ellas nos son útiles para organizar. De tal modo que estas funciones constituyen la esencia de la competencia, pero son la actividad concreta a desarrollar dentro de cada campo competencial que singulariza y contribuye a constituir cada órgano administrativo. Así ámbito material de competencia o fin, actividad, competencia y función conforman el campo de singularización orgánica y contribuyen a la constitución de las líneas de jerarquía y coordinación.

Pero en el orden de la actividad y en el nivel superior burocrático y de la Administración general se nos perfila un nivel directivo, distinto del gerencial, que hemos vinculado al poder y a las políticas públicas y, en este nivel, la doctrina, en especial Baena del Alcázar, ha perfilado otro tipo de funciones administrativas que contribuyen a que podamos distinguir claramente la actividad de los altos funcionarios o la función directiva pública propiamente dicha o singular de la Administración pública. De estas funciones las que nos califican el nivel directivo son las de apoyo a la decisión política, la de su implementación y, en su caso, la evaluación de resultados. Pero otras de dichas funciones la de ejecución de la decisión y la de mantenimiento de cada política, nos ayudan a distinguir el nivel directivo del ejecutivo y a establecer sus conexiones, precisamente en el ámbito organizativo y de formulación de las políticas públicas. Estas funciones nos marcan los límites y diferencias entre el directivo público en nuestra concepción estricta y la más amplia de la gerencia o del new management o, una vez más, entre poder y gestión.

Por último, en el desarrollo de estas funciones ligadas a las políticas públicas, surge la consideración de los que Baena denomina factores administrativos que son el elemento para la eficacia de aquéllas. Pero ellos son los medios organizativos o de la organización que consideraremos en otras entradas de este blog.

LOS COSTES Y LA COORDINACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES

Estos días en la prensa valenciana se ha reflejado una pequeña polémica respecto a la financiación de las universidades públicas valencianas y en relación con alguna manifestación de cargos públicos en el sentido de que están "asfixiadas de dinero". Esta situación en la que dichas universidades solicitan una mayor financiación por alumno y los argumentos respecto de los costes por alumnos según se trate de universidades públicas y privadas que también se ha reflejado, provoca en mí otras reflexiones en cuanto profesor de una universidad privada. Estas reflexiones, o cuestiones sobre las que reflexionar, giran en torno a varios aspectos, el primero es el de la real autonomía de las Universidades públicas, que no es tal presupuestariamente en cuanto en buena parte se depende de una financiación de las Administraciones públicas que incluye el coste del personal de los cuerpos docentes funcionariales y otros muchos más. Pero creo que el problema que al inicio vemos que se plantea no es el de que, en virtud de dicha autonomía, las universidades públicas reclamen libertad de tasas o precios o de planes de estudios, sino que simplemente quieren más financiación.

Otro aspecto, que considero que se relaciona más con las universidades privadas, es que quizá con fundamento en esta autonomía o quizá por influencia de otros sistemas o por aquello del funcionamiento como empresa o gerencial o como se quiera, las universidades públicas se han puesto a actuar en competencia y en un régimen virtual de empresa privada, pero con los riñones cubiertos o con la pretensión de tenerlos en todo caso por dicha financiación pública y por unas matriculas baratas y competitivas con las universidades realmente privadas. Competencia que no sólo se genera desde la pública respecto de la privada, sino desde ésta abriéndose a campos que hasta ahora eran exclusivos de las universidades públicas. Pero ello es consecuencia de la libertad de creación de centros docentes que establece la Constitución y que recoge el 57 de la Ley de Reforma Universitaria, que se somete al régimen de reconocimiento y autorización.

Esta entrada en competencia de la Universidad privada, puesto que antes de la Constitución el predominio de la Universidad pública es evidente, no podemos afirmar que conlleve un principio de actuación subsidiaria de la Universidad pública, pero sí exige de las Administraciones públicas que intervienen en el ámbito universitario, un comportamiento muy racional, estricto y competente, pues es mi opinión que es a ellas a las que corresponde la responsabilidad de la eficacia de todas las Universidades reconocidas y autorizadas en su caso. Pues la legislación exige de una coordinación entre ellas, la cual atribuye en primer lugar al Consejo de Universidades, sin perjuicio de la ordenación y planificación que también le corresponden. Pero esta coordinación también es responsabilidad de la Comunidad Autónoma, en nuestro caso de la Valenciana que ha dictado su Ley de Coordinación Interuniversitaria y que fundamenta en la información recíproca entre las distintas universidades, los programas conjuntos tanto para afrontar problemas estructurales cuanto para llevar a cabo adecuadamente las funciones de investigación y docencia. Pero la realidad es que el momento oportuno para realizar una verdadera coordinación y planificación es el de la autorización de los estudios correspondientes bien sea por reconocimiento de nuevas Universidades como por autorización de nuevos estudios o Facultades, evitando que se afecte a las actividades ya autorizadas y fomentando en su caso los mencionados programas y actividades de carácter conjunto. A ello obedecen las exigencias legales de que se tenga en cuenta la población escolar y que se exijan estudios económicos y de viabilidad. De este modo, el gasto público se reduce, la competencia queda en sus justos términos y no se da lugar a responsabilidades administrativas por autorizar actividades que nuevas autorizaciones hacen ineficaces e imposibles. Las necesarias y obligatorias ordenación, planificación y coordinación que corresponden a las Administraciones públicas concretan la real autonomía universitaria que no puede consistir en un crecimiento irresponsable ni en una competencia estilo empresa privada.

LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA ORGANIZACIÓN: La actividad.

Hasta ahora al analizar los elementos constitutivos de la organización nos hemos referido al fin, la estructura y la competencia, pero salvo en lo que se refiere al fin no se está pretendiendo establecer un orden secuencial o cronológico del hecho organizativo o de la decisión en materia de organización, sino reflexionar sobre los puntos que han de tenerse en cuenta para ello, que realmente puede considerarse que se realizan casi al mismo tiempo y de una manera más o menos consciente. En casi todas las exposiciones anteriores ha habido que hacer referencia a la actividad, pues la que se va a realizar en cada caso concreto resulta un condicionante de la organización a establecer.

Desde mi punto de vista ante cada fin concreto hay que analizar la actividad o clase de actividades a realizar y en un análisis propio de las Administraciones públicas, sin perjuicio de otras consideraciones, estimo que la distinción principal que entra en juego es la de la diferencia entre poder y gestión. Distinción ya antigua pero que para mí sigue teniendo un peso específico y más actualidad de la que puede pensarse, pues es la base de cuestiones relativas a la organización burocrática propiamente dicha y de la gerencial. Potestad y servicio público son conceptos ligados a esta distinción y centralización por un lado y desconcentración y descentralización funcional, por otro, también; y con ello la posibilidad de creación de organizaciones separadas o con personalidad jurídica o de su regulación por el derecho privado o del funcionamiento como una empresa y, claro es, finalmente y según los casos, de la distinción puede derivar la posibilidad de que una parte de la organización pública o partes de ella, no sólo se organicen separadamente o sean regidas por el derecho privado, sino que se puedan poner en manos privadas y a riesgo y ventura del adquirente; es decir, se privaticen de verdad. Claro es que en este sentido la actividad debe seguir siendo considerada, en cuanto hay que medir si es capaz de desarrollarse conforme a las reglas propias del mercado o ha de depender del presupuesto público pues sin el no subsistiría y el fin perseguido no se cumpliría.

En la distinción, pues, en el poder, aparece el derecho en su sentido de justicia e igualdad y de límite como fundamento del poder y de la potestad como su manifestación. También se presenta la competencia en su sentido estricto jurídico, como actuación productora de efectos en terceros o como afectante a derechos subjetivos. En el mismo orden y por idénticas razones surge el también concepto estricto del órgano administrativo que se mantiene en la legislación administrativa estatal. El derecho subjetivo, su efectividad y sus límites frente al interés general son la fuente del poder público frente al individuo y los derechos fundamentales y sociales lo son también de dicho poder y de la ley, pero igualmente del servicio público a prestar para su realización plena y efectiva.

Todavía cabe hacer referencia a otra distinción que también juega su papel en la organización y en la distinción entre poder y gestión, que es la que se produce entre Administración general y Administración especial, o entre generalistas y especialistas en el seno de la función pública, pues aun cuando la general puede identificarse con la actividad burocrática en sentido lato, en su nivel superior coincide con el poder, pues ella es la que se constituye en garantía profesional y objetiva y neutral en orden al derecho o a las resoluciones administrativas y en orden a las políticas públicas y su formalización jurídica e implementación, fase esta última que implica, además, una función superior, de dirección, coordinación y control de la función de gestión y mantenimiento de nivel inferior. La Administración general conecta con el poder y el derecho de modo muy significativo y superior. La Administración especial coincide, en buena parte, con profesiones habituales en el mercado privado y con estudios académicos clásicos que facilitan su ejercicio. La conexión con el derecho es mínima, todo lo más en cuanto la actividad técnica correspondiente se ejerza en un procedimiento administrativo y sea garante o condicionante del contenido de una resolución administrativa; todo ello sin perjuicio de que buena parte del derecho constituya una formalización jurídica de cuestiones o contenidos técnicos especializados que se convierte así de aplicación obligatoria en campos de la actividad social privada y pública. Por tanto su relación con el poder es indirecta, salvo por lo que respecta a las políticas públicas, pero surge con fuerza en el campo del servicio público y en el organizado según pautas del mercado o del derecho privado. Esta distinción, pues, también repercute en el modelo burocrático, en la posibilidad de organización gerencial o de new management y en el concepto estricto o restringido de directivo público que, por ejemplo, yo defiendo.

Otros aspectos aún relacionados con la actividad como es el de la función, los veremos en otro momento.

EN TORNO A LA LEGITIMACIÓN DEL PODER.

Es frecuente en la actualidad leer o escuchar referencias en torno a la crisis de legitimad del Estado y que en el análisis de las causas de la misma surjan muchos y diferentes razonamientos. Uno de ellos es el de la superación de un Estado y una Administración que se legitimaban sólo con la aplicación de la ley, dado el crecimiento producido en los fines estatales y en la organización de las Administraciones públicas sobre todo en el orden de la actividad económica o en la prestacional y de servicio público, con la consiguiente proliferación de organismos separados y con personalidad jurídica, cuyo paradigma actual, por ejemplo, es de las Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos y que conlleva otro paradigma de moda que es el de la legitimidad por la eficacia y por resultados.

No hay nada que oponer a esta eficacia y a que se considere que existe una legitimación por ello, pero desde mi perspectiva y repasando los clásicos encuentro esta afirmación de Manuel Colmeiro aproximadamente en 1841: El objeto del poder es el bien, su medio el órden, su instrumento la ley, su esencia la justicia. Ved ahí probada la legitimidad del poder. Y yo digo ¡qué bonito¡ y que concepto más hermoso de la justicia, superior a su sustituto del "bienestar" y al institucional actual. El olvido de esto es precisamente la causa de la deslegitimación presente de la Política. Inmersos en la eficacia, en la empresa, en el resultado, se olvida el papel sustancial del Derecho y se deja de aplicar en él la racionalidad que es exigible a la ley, en cuya formulación son de aplicación todos los principios de participación que la hagan racional, justa y posible y, por tanto, susceptible de eficacia material, pero no ambigua y polivalente, conformadora de cualquier interés o gobierno posible, porque entonces más que las dos caras de Juno presentará muchas otras, provocará la diferencia y la confrontación y el cambio permanente. No es el Estado el que se ha deslegitimado, es la Política y, en consecuencia, también la Administración.

MAS SOBRE LA HUELGA EN SERVICIOS Y EMPLEOS PÚBLICOS

Las actuales huelgas en los servicios de tansportes públicos en la ciudad de Valencia en periodo electoral y proximas las fiestas patronales, ponen de actualidad mi aportación anterior al tema y evidencian, con las actuaciones de los piquetes, la politización de la cuestión y la indefensión de los ciudadanos. Conviene meditar sobre lo dicho, pues, y además resulta necesario conectar el derecho a huelga con las condiciones o puntos de negociación que corresponden a los empleados públicos. Lo que no cabe duda es que, independientemente del estado de las negociaciones o condiciones de trabajo de los empleados públicos, las huelgas se producen siempre en los momentos en que hay repercusión política.

LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA ORGANIZACIÓN: La competencia.

Al analizar las cuestiones relativas a la estructura, además de exponer su vinculación al fin, decía que cada Administración pública debía considerar la actividad de las restantes, lo que en sí supone considerar las competencias que cada Administración pública tiene atribuida y actuar conforme al principio de descentralización. Pero en la consideración de la competencia se presentan distintos matices, de modo que ella, de un lado, se considera de un modo general, identificándose con los fines cuyo cumplimiento atribuye el ordenamiento jurídico a cada Administración. En este caso fin y materia de actuación son ideas coincidentes, de tal manera que la atribución de la competencia a cada Administración pública se muestra de modo abstracto y ello implica que podamos ver que existen lo que se han dado en llamar competencias concurrentes o bien compartidas. Lo que, en el fondo, se manifiesta es que en algunos campos o materias concretas todas las Administraciones públicas, o varias de ellas, tienen algo que hacer; es decir, tienen competencia y deber de actuar. En realidad desde esta perspectiva, más que competencias propiamente dichas, lo que se manifiestan son ámbitos competenciales. Por ello cada Administración, considerando los factores señalados, ha de medir la competencia de las otras y tender a que la actividad correspondiente se ejerza del modo más cercano a sus destinatarios; o sea, de modo descentralizado. En esta consideración, la competencia, supone o conlleva que se tenga la capacidad material y técnica de poder desarrollar la actividad que implica y causar el efecto pretendido; es decir, la Administración correspondiente debe contar con los factores y medios administrativos capaces de hacer eficaz el fin y desarrollar la actividad necesaria.

Pero de otro lado, la competencia, se manifiesta respecto de cada órgano administrativo de cada Administración y ya no constituye únicamente el señalamiento de las materias sobre las que corresponde actuar o les incumben, sino la atribución orgánica de funciones y actividades en cada materia, mediante su desglose coincidente con el de los fines secundarios y con los derivados de ellos, que ya señalamos a efectos de la estructura. En resumen, supone atribuir a la estructura sus funciones y actos, lo que es atribuirles su competencia.

Organizativamente la competencia es la capacidad de actuación de cada órgano, pero cuando se trata de Administraciones públicas, la competencia se presenta como una atribución normativa y jurídica y la legislación nos ofrece un concepto restringido de la misma y juridificado, de tal manera que el concepto, al igual que el de órgano administrativo frente al de unidad administrativa, queda ligado a la producción de efectos jurídicos en terceros o en los particulares y ciudadanos. Por ello en la atribución de competencia hay que tener en cuenta si la competencia supone la producción o no de dichos efectos, pues ello tiene repercusión en la organización y en otros conceptos como el de función pública, etc. Por ello, en su momento, y desde esta perspectiva, he ofrecido la siguiente definición de la competencia: la atribución por el ordenamiento jurídico a un órgano administrativo de funciones dirigidas a producir actos administrativos o normas jurídicas en materias determinadas o, bien efectos en el seno de un procedimiento administrativo. Todo ello, sin perjuicio que desde otras perspectivas se pueda definir a la competencia de modo distinto y considerar también aquellas actividades propias de los directivos públicos en orden a la formulación, formalización e implementación de las políticas públicas.

La competencia, en definitiva, implica su ejercicio y conecta con la actividad a desarrollar y el número de competencias y la intensidad y amplitud de la actividad son elementos a considerar en el momento de estructurar y de otorgar nivel y dimensión al órgano correspondiente. Ello supone de un lado la observancia de las atribuciones y disposiciones normativas y, de otro, la consideración de los medios disponibles y del presupuesto y, finalmente, la actividad a desarrollar, todo ello de modo coordinado entre las diferentes Administraciones públicas. Y en todo ello se nos manifiesta la Política, el Derecho y la administración como organización e influye en la eficacia de las Administraciones públicas.

LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA ORGANIZACIÓN: La estructura.

Al referirme al fin a cumplir por una organización, decía que es el primer factor a considerar para establecer la estructura que correspondería para hacerlo efectivo, lo que significa determinar también su dimensión. En realidad a este efecto el fin principal o primario ha de descomponerse en una serie de fines secundarios en él comprendidos, desglosando materias o campos de actuación. Este ejercicio en la Administración pública, como también decíamos, no parte de cero, sino que se realiza teniendo en cuenta que existe ya una estructura y una organización dada, pero para comprender el proceso, en su exposición, en muchas ocasiones, hay que razonar como si se partiera de cero.

En el proceso, además, hay un inicio completamente político, pues son los políticos los que de acuerdo con el programa de gobierno establecido y sus compromisos determinan la importancia de la materia correspondiente y su prioridad como fin. De tal modo que, por ejemplo, el nivel superior de la organización administrativa, que se corresponde con los departamentos ministeriales o con las consejerías o con las concejalías en su caso, se puede decidir simplemente sobre presupuestos sólo políticos, lo que implica, ya, un condicionamiento de estructura mínima, pero según la racionalidad de la decisión, a su vez, se verá condicionada la estructura final del órgano creado, al depender de una serie de procedimientos administrativos y de la intervención de la Administración propiamente dicha.

Si realmente partiéramos de cero, el desglose del fin primario y la determinación consiguiente de los secundarios, nos iría estableciendo el nivel superior de la organización; de modo que decididos estos fines secundarios se tendría, a su vez, que descomponerlos para decidir los niveles inferiores. Pero en esta situación cero, la estructura viene a coincidir con la que podemos considerar como política, que se configura por simple decisión reflejada normativamente y, normalmente, de carácter gubernativo y, por tanto, más programática que otra cosa, de modo que en realidad es una estructura pendiente de una importante actividad administrativa de dotación de medios que, en definitiva, la va a condicionar. Lo lógico, pues, sería que el proceso político del diseño orgánico contara con la previa confrontación y diálogo con la organización administrativa que finalmente determinará la dimensión real de la organización.

Si como es normal, no se parte de cero y se siguieran los procedimientos racionales, quizá lo primero a considerar es si ya se está desarrollando una actividad respecto del fin correspondiente y la importancia de la misma en cuanto a cantidad de trabajo, personas y presupuesto dedicado al efecto, así como el impacto de la política pública correspondiente sobre dicha actividad y medios, considerando si puede ser asumida por la estructura u órganos existentes, si implica la desaparición en su caso de otros órganos o estructura, o, si en cambio, va a ser necesario incrementar la estructura y la dotación de medios y elevar el nivel de la organización. O también si se organiza centralizadamente o en el nivel burocrático propiamente dicho o de modo separado y autónomo.

Estas cuestiones son elementales y puede parecer una simpleza el tener que exponerlas, pero es que no siempre se produce por procedimientos racionales, sino muchas veces de modo más bien intuitivo y descoordinado. Además la estructura administrativa pública cuenta con un condicionamiento normativo que es el que determina los niveles orgánicos existentes o posibles y en los que hay que encuadrar la organización nueva decidiendo su estructura final, sin perjuicio de que decisiones organizativas se adoptan por normas con rango de ley e, incluso, por la Constitución.

Para finalizar, pues, cabe decir que la estructura no puede considerarse pese a su juridificación como algo consolidado, sino que un sistema racional ha de considerarla flexible y cambiante y dependiente en realidad de la actividad que se desarrolla en cada caso, sin perder de vista la que debería desarrollarse. Cada Administración pública debe constituirse en observatorio permanente de sí misma al efecto de organizarse adecuadamente, pero, además legalmente está obligada a considerar la actividad de las otras y cumplir con el principio básico de la descentralización. En definitiva un sistema complejo.

LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA ORGANIZACIÓN: El fin.

De todo lo analizado respecto de relación o comparación entre Administración y empresa y, sobre todo, cuando hemos hecho referencia a la búsqueda de una dimensión o estructura orgánica eficaz, se estaban resaltando, en realidad, cuestiones organizativas. Y es que la organización administrativa no la podemos considerar como el análisis y estudio de una organización concreta existente o de la normativa que se ocupa de la organización de las Administraciones públicas, sino que partiendo de lo ya existente, debemos considerar cómo organizar. Es decir, cualquier persona, sobre todo funcionario de carrera o alto funcionario, tiene que tomar decisiones organizativas y, tratándose de Administraciones públicas, estas decisiones no parten de cero, sino de una buena serie de antecedentes y decisiones normativas que le informan, forman y condicionan. Por eso este artículo trata de iniciar una serie en la que, analizando cuestiones organizativas, en el fondo se estará analizando la decisión en materia de organización. Estimo que ello significa, partiendo de lo ya juridificado o de lo establecido, otorgar un sentido práctico y útil al contenido de mis análisis.

Quizá, pues, lo primero a señalar es lo que entiendo como organización a estos efectos y como tal entiendo que está constituida por principios, reglas, procedimientos, estructura y medios. Y cuando se constituye o aparece como Derecho, a éste hay que considerarlo tanto como organización en sí mismo, como derecho para la organización o como derecho de la organización. Por tanto todos estos factores y aspectos los consideraremos como organización.

Para descubrir con claridad los elementos que hay que considerar en el momento de decidir una organización y su dimensión y estructura, hay que situarse, diríamos, en un punto cero; es decir, partir de una situación en la que no existen antecedentes o que es completamente nueva, y el primer problema, que en este sentido se presenta es para qué necesitamos una organización, lo que equivale a exponer el fin perseguido o a obtener. Y este fin, en principio, determinará la dimensión de la estructura necesaria, al menos de un modo general. En una Administración pública, partiendo ya de lo existente, hay que decidir, atendiendo al fin, la estructura que le corresponde; es decir el fin ¿es tan importante que puede determinar la constitución de un Ministerio o Consejería o en su caso? o ¿es suficiente una Dirección General? o ¿conviene una persona autónoma? etc. Este proceso, inicialmente, se presenta, en las Administraciones públicas, como una decisión política, que luego va a afectar a la actividad administrativa y a la organización ya existente.

Pero determinar, a nuestros efectos, dirigidos a la decisión de organización y a la eficacia administrativa pública, el proceso que técnicamente correspondería, implica situarse en el momento inicial en el que el fin se especifica o declara y, en dicho momento, desde la perspectiva del administrador público, analizar lo existente para programar lo nuevo. Por eso las políticas públicas adquieren importancia en la Ciencia de la Administración, porque son ellas las que determinan fines a conseguir y actividades administrativas encaminadas a su eficacia. A partir de que el profesional de la Administración pública, alto funcionario o directivo público, según el concepto que manejemos, tiene que manifestarse sobre una política pública, considerando el fin concreto, deberá comenzar a analizar la organización que va a ser necesaria para su eficacia y, teniendo en cuenta la organización existente, incluido el ordenamiento jurídico, en una primera fase, tendrá simplemente que señalar la viabilidad o la inviabilidad del fin o política pública propuesta y, después, determinada la viabilidad, que programar la organización necesaria, entendida en el amplio sentido que aquí hemos establecido. Por eso también en Ciencia de la Administración, por ejemplo, Baena del Alcázar considera estrictamente políticas públicas las innovadoras y conformadoras socialmente, porque es en ellas en las que se revela este proceso administrativo en toda su complejidad y extensión.

Por hoy parece suficiente, ya veremos si acertamos en lo sucesivo a evidenciar el proceso organizativo.

ADMINISTRACIÓN Y EMPRESA V: La dimensión orgánica eficaz.

Siguiendo con las cuestiones planteadas respecto de la eficacia de las Administraciones públicas, desde el punto de vista comparativo entre la Administración pública y la empresa privada, hay que resumir ahora, para en adelante atender a otras cuestiones que guardan relación con la organización de las Administraciones públicas y que, en consecuencia, tienen que ver también con dicha eficacia.

En este sentido, pues, lo primero que hay que reiterar es la complejidad de la organización de las Administraciones públicas territoriales, que son las que nos interesan por su conexión clara con los intereses generales y con la actividad política; de tal modo que, tal como se dice hoy en día, están fragmentadas, lo que quiere decir que se estructuran u organizan de modo muy diverso. En ellas cabe distinguir una organización de modelo centralizado y burocrático, uno de mera gestión y relación con el público, unas organizaciones separadas u autónomas, bien por razones de organización territorial bien por destinarse a la prestación de servicios a favor de los ciudadanos, y en cada caso estas organizaciones pueden organizarse y actuar de modo muy diferente. Por ello la eficacia de las Administraciones públicas no constituye sólo un poliedro en virtud de la distinción entre una actividad política, una jurídica, una de gestión y una prestacional o de servicio, sino que también muestra unas caras que atienden a la centralización, desconcentración, autonomía y actuación o no en competencia de las correspondientes organizaciones.

Creo que a nadie ofrecerá dudas que una pequeña empresa familiar, por ejemplo, es más sencilla de manejar que una gran sociedad anónima o una multinacional y que a cada modelo de estas empresas puede corresponder un tipo de organización diferente con estructuras y procedimientos distintos y mayor o menor regulación normativa o burocracia. Cuanto más simple es la organización más fácil es de dirigir, pues la voluntad que prima es la decisión del propietario, sin más reglas a las que sujetarse y, porque además sólo responde, en principio, ante él mismo. Las consecuencias de su acción a él afectan de modo directo.

A veces me parece absurdo tener que justificar las diferencias que existen entre una Administración pública y una empresa privada y la máxima complejidad de la Administración pública considerada de modo general y abstracto y sobre todo tener que evidenciar que una empresa privada que actúa en el mercado, sin perjuicio de su mayor menor complejidad, persigue el beneficio económico, mientras que este no es el objetivo de la Administración pública. En ésta la eficacia no puede medirse por el rendimiento económico y es un problema relativo a la situación jurídica, formación, moral y ética de sus funcionarios o empleados que son los que permanecen en la organización pública, pues, los cargos políticos van y vienen y no todos están “legitimados” a través del proceso electoral. La eficacia de la Administración pública es la del cumplimiento de los intereses generales, que se traduce en la satisfacción final de cada ciudadano en cada uno de los asuntos que le afectan y dependen de la actuación pública, que conforma, finalmente, de modo abstracto, una satisfacción general que sólo se refleja y concreta en las urnas, sin perjuicio de las posturas ideológicas. Y es así que hemos de concluir que la eficacia de la Administración pública es finalmente una eficacia política y que, al no existir un propietario y estar politizada la dirección pública, la eficacia de las Administraciones públicas, sólo resulta una exigencia cuando el político siente el aliento del ciudadano en época de elecciones o cuando percibe o existe una repercusión política en la actuación administrativa. Sin que, de otro lado, ello implique que el proceso se conforme de modo racional, pues no deja de producirse de modo primario.

Todo ello no impide el hecho de que es necesario indagar y estudiar cual es la dimensión orgánica eficaz en el seno de la Administración pública, de modo que se analice cada estructura y los procedimientos correspondientes de manera que sin perjuicio del modelo burocrático existente, se puedan crear unidades responsables y eficaces; pero todo esto tendremos que ir analizándolo en adelante, viendo las cuestiones relativas a la organización de las Administraciones públicas y la decisión organizativa o relativa a la propia organización administrativa.