LA ESTRUCTURA DEL PERSONAL DE ADMINISTRACIÓN Y SERVICIOS

La estructura del PAS en el SUE se caracteriza por: 

1. Los empleados pertenecientes a los grupos A/I y B/II de las plantilla del PAS, representan menos del 25% del total del colectivo, siendo escasamente superior al 10% los empleados que pertenecen al grupo A/I, que está reservados a titulados universitarios superiores.
2. Presencia del PDI en el desarrollo de funciones superiores que deberían ser desempeñadas por el PAS adecuado.


3. Rigidez de las actuales relaciones de puestos de trabajo.
4. Estanqueidad de las plantillas de las universidades de una misma comunidad autónoma.
5. Insuficiente regulación de las relaciones laborales del PAS que prestan servicios en actividades concretas de investigación en la universidad.

El número del PAS en el conjunto del SUE durante el curso 2008-2009 se elevó a 57.162 personas (un 5,03 % más que en el curso 2006-2007), de las que 52.061 se encontraban en las universidades públicas y 5.101 en las privadas. El personal funcionario supone un 53,3% de la plantilla total del PAS en las universidades públicas.

La ratio estudiantes/PAS es de 20,79 para el curso 2008-2009 en los centros públicos presenciales, lo que constituye una mejora respecto del año 2000 cuando la ratio se situaba en 30,68. La presencia de la mujer es mayoritaria entre el PAS, con el 59,6 %. En las universidades públicas las mujeres tienen una presencia desigual entre los contratados (49,1 % son mujeres) y los funcionarios (68,8 %). En el grupo superior de titulación, A1, la presencia de la mujer (58,8 %) es mayor que la de los hombres al igual que en el grupo B (72,6%), mientras que es paritaria en el grupo A2.

La distribución por edades del PAS es similar para los funcionarios y los contratados, donde el personal con menos de 50 años está en torno al 75%. Se aprecia una ligera diferencia entre el grupo de menores de 29 años, que entre los funcionarios representa sólo el 2,77 % y entre los contratados el 9,91%.

El PAS representa el 57,96 % de la plantilla de profesores, lo que supone una ratio aproximada de un miembro del PAS por cada 1,7 del PDI. Esta cifra sitúa al SUE en clara desventaja respecto a otros sistemas públicos europeos en los que la relación PAS/PDI se aproxima a la unidad. No obstante, es necesario reseñar dos aspectos de la estructura organizativa y productiva de nuestras universidades que, si bien pueden aliviar el déficit de la ratio PAS/PDI, pueden igualmente evidenciar algunas de las debilidades operativas que caracterizan a este colectivo:

1. La externalización de tareas y funciones que, por su carácter logístico y de reducida cualificación, vienen prestándose por empresas especializadas. En el año 2006 suponían el 5,6 % de los gastos corrientes de los presupuestos de gastos de las universidades, lo que representa en torno al 21% del total de los recursos financieros destinados a retribuir las plantillas del PAS de las universidades públicas.
   
   
   
   
2. La importante presencia que en tareas de programación y dirección vienen realizando los profesores en su condición de responsables de diferentes unidades orgánicas, la llamada tercera función del PDI, que reduce las necesidades del PAS en las escalas y grupos superiores.

La externalización de determinados servicios tiene una presencia no homogénea en las distintas universidades. Del mismo modo, las instituciones universitarias siguen diferentes criterios en la contratación de trabajadores y de servicios externos, por lo que las comparaciones entre ellas pueden resultar sesgadas.

El segundo aspecto señalado debilita la racionalidad funcional exigible a cada una de las diferentes plantillas y a la estructura productiva de la institución. Es posible que la gestión universitaria "amateur" del profesorado pudiese haber estado justificada en el momento de la expansión y descentralización del SUE, sin embargo, la complejidad de las universidades y la exigibilidad de rendición de cuentas no permiten seguir manteniendo estructuras de gestión escasamente cualificadas y ajenas a la programación y dirección institucional.

Un elevado porcentaje del PAS acredita una titulación universitaria superior a la requerida para las actividades que desempeñan. Este hecho debería facilitar una adecuada política de promoción interna combinada con la imprescindible convocatoria libre para las plazas y puestos superiores del PAS. La ocupación por el PDI de funciones de gestión bloquea las posibilidades de promoción y de ofertar plazas para las que se requiere los máximos niveles de titulación. El resultado es una doble ineficacia productiva que incide negativamente en el nivel de profesionalización del SUE y en su rendimiento.

Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores se pueden ofrecer una serie de datos que muestran la relevancia del PAS. Los subgrupos superiores de titulación del PAS, A1 y A2 y sus equivalentes laborales I y II están débilmente representados en las universidades españolas. Sólo el 17,80% del personal destinado a la administración y los servicios es de esos subgrupos de titulación. En el caso de bibliotecas alcanza el 39,8% y en servicios de informática y comunicaciones el 53,77%. En su conjunto, esos grupos de titulación representan el 22,59 % de la plantilla total, correspondiendo el 9,57 % al subgrupo A 1. Esta cifra es significativamente baja si se compara con la correspondiente al personal destinado en servicios generales en otras Administraciones Públicas. La diferencia se explica principalmente por la segunda debilidad operativa señalada.

Como se ha señalado anteriormente, los mejores sistemas universitarios de nuestro entorno disponen de una relación PAS/PDI superior a la nuestra y se sitúa alrededor de 1,7. La mejora en esta ratio supondría el reforzamiento o incorporación de PAS a las tareas de apoyo a las actividades de transferencia de conocimiento e innovación; apoyo docente relacionado con el nuevo modelo de enseñanza aprendizaje en el marco del EEES; planificación, programación y evaluación; documentación y comunicación; soporte informático para el aprendizaje; apoyo técnico en servicios generales de investigación; gestión y divulgación de los resultado de las investigaciones; gestión y conservación de instalaciones y equipamientos universitarios.

En algunos casos estas actividades requerirían nuevas capacidades y nuevos perfiles profesionales. La promoción de empleo relacionado con la Formación Profesional de grado superior mediante la incorporación de técnicos relacionados con la implementación del EEES en sus tres niveles, grados, másteres y doctorados ayudaría a solventar en parte esta necesidad. Además, habría que mejorar la cualificación profesional de las personas que integran las plantillas de PAS. Para ello es fundamental avanzar en la concreción de los puestos de trabajo del PAS de todo el sistema universitario. Este objetivo formulado por el Tribunal de Cuentas en su informe sobre universidades de 2003 sería el primer paso para la planificación de las mejoras necesarias, aunque hasta la fecha, en general, no se ha satisfecho. A este respecto hay que señalar que es muy posible, a falta de datos oficiales, que la precariedad laboral en el PAS sea elevada, tanto por lo que respecta a la temporalidad de las plazas (contratados temporales e interinos) como de los puestos (comisión de servicios).

La relación PAS/PDI varía significativamente de unas universidades a otras, a pesar de que hasta hace tres décadas todas las universidades públicas estuviesen vinculadas al Ministerio de Educación. Esta realidad está vinculada con las tradiciones culturales de la gestión del personal de cada institución. En el siguiente capítulo se profundizará en este aspecto y se concluirá que una de las variables que más discrimina a favor de las universidades más eficientes es la ratio PAS/PDI a tiempo completo. Sin embargo, el Proyecto de Reglamento de Centros no establece una ratio mínima PAS/PDI limitándose a señalar en el artículo 12 que "las universidades deberán estar provistas de personal de apoyo para las actividades docentes, de investigación y de gobierno de la universidad, así como para los servicios administrativos y de gestión económica, documentación, biblioteca, información y orientación de estudiantes". Una posible explicación de no incluir una mínima puede deberse a lo señalado sobre la externalización de tareas y funciones por las universidades.

Al igual que se ha señalado respecto de la gestión del PDI, apenas se aplican técnicas avanzadas en la gestión de los recursos humanos de las universidades destinados a la administración y servicios. De la encuesta que se realizó a los responsables de las universidades para dar soporte al cuarto capítulo de este estudio se deduce que apenas se utilizan instrumentos claves como los sistemas de evaluación del rendimiento o de medición de la productividad del PAS, los sistemas de valoración de puestos de trabajo o los sistemas de medición de la eficiencia de la gestión.

La situación descrita debe llevar a adoptar una serie de medidas que promuevan la flexibilidad de la ordenación los puestos de trabajo; la movilidad entre universidades de una misma comunidad autónoma con el fin de racionalizar plantillas; regular las condiciones en las que el PAS participa en los proyectos de investigación; abrir la provisión de puestos de trabajo, especialmente los superiores, a otras universidades y Administraciones Públicas; fomentar las capacidades del PAS, especialmente en los nuevos objetivos; aumentar el personal técnico de alta cualificación que dé soporte a las actividades de investigación y la transferencia; facilitar la participación del PAS en iniciativas de creatividad y emprendimiento.

Entre las medidas señaladas, se van a destacar las siguientes:

1. Mejorar la relación PAS/PDI procurando que el nuevo personal destinado a la administración y los servicios de las universidades esté orientado a potenciar las capacidades vinculadas directamente a los servicios de apoyo a las actividades de innovación y apoyo docentes relacionados con el nuevo modelo del EEES. Además, deben potenciarse las capacidades vinculadas a la planificación, programación y evaluación; documentación y comunicación; soporte informático para el aprendizaje; apoyo técnico en servicios generales de investigación; gestión y divulgación de los resultado de las investigaciones; gestión y conservación de instalaciones y equipamientos universitarios.


2. En este apartado, debería coordinarse el crecimiento de la relación de PAS/PDI mediante la promoción de empleo relacionado con la Formación Profesional de grado superior (en el marco de la priorización indicada en la Ley de Economía Sostenible). Con ello se favorecería el reconocimiento de este nivel educativo, no solo en ámbitos profesionales de sectores productivos, sino también en actividades de educación superior universitaria. Esta promoción podría completarse con una línea de cofinanciación que refuerce la implementación del EEES en sus tres niveles.
3. Mejorar la cualificación profesional de las personas que integran las plantillas de PAS. Para ello es fundamental avanzar en la ordenación de los puestos de trabajo del PAS en las universidades. Esta medida debe completarse con un diseño de los procesos selectivos adecuados a las competencias y capacidades demandadas por el EEES y los objetivos generales del SUE. Además, es preciso programar la formación, el reciclaje profesional y la movilidad. La formación debe incluir la orientación al EEES, un mayor apoyo a la labor docente, investigadora y de innovación del PDI, idiomas y aspectos internacionales.
4. Se debería llevar a cabo la reformulación funcional de las actuales plantillas, mejorando los niveles de flexibilidad y adaptabilidad que se contemplan en las actuales relaciones de puestos de trabajo. Deben implantarse programas de movilidad entre universidades de la misma comunidad autónoma, con el fin de racionalizar plantillas, y entre universidades de diferentes comunidades autónomas.
5. Es preciso abordar las relaciones laborales del PAS que presta servicios en actividades concretas de investigación en la universidad. Se trata de dignificar la carrera profesional de los técnicos dedicados a la gestión y al apoyo científico‐tecnológico de los grupos de investigación. Para ello, deberán considerarse los costes inducidos por las mejoras de movilidad, por las mejoras técnicas, por participar en proyectos de investigación donde la base sea la evolución metodológica y tecnológica, así como por la formación continua.
6. Se debe incentivar la participación del PAS en iniciativas de creatividad y emprendimiento, así como en el marco de las políticas de potenciación de la creación de empresas innovadoras de base tecnológica o de base en la innovación académica mediante permisos especiales temporales.
   Al igual que se ha señalado respecto del PDI, la implantación de estas medidas, en especial las que conlleven incremento de los costes, es dudoso que puedan realizarse a medio plazo. Sin embargo, tanto en el caso del PAS como en el del PDI cabe abordar una serie de medidas inaplazables en materia de racionalización de plantillas, flexibilidad de los puestos, movilidad, incentivos no vinculados a remuneración, redefinición de los gastos, de la orientación y de la gestión de la formación, etc. Todos ellas reforzarían el sistema de gobernanza, que como se plantea en este estudio es un factor determinante en el rendimiento del SUE.
   

   Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.

LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: Los órganos de selección

En la última entrada dedicada a las pruebas selectivas dejé para otro día la cuestión relativa a los órganos o comisiones de selección y también hice referencia al problema de la motivación de sus decisiones. Respecto de dichos órganos, el artículo 60 del Estatuto Básico del empleado público dice lo siguiente:

1. Los órganos de selección serán colegiados y su composición deberá ajustarse a los principios de imparcialidad y profesionalidad de sus miembros, y se tenderá, asimismo, a la paridad entre mujer y hombre.

2. El personal de elección o de designación política, los funcionarios interinos y el personal eventual no podrán formar parte de los órganos de selección.

3. La pertenencia a los órganos de selección será, siempre a título individual, no pudiendo ostentarse ésta en representación o por cuenta de nadie.

Este artículo creo que mejora la situación existente en el periodo anterior a la vigencia del actual Estatuto, en la que resultó un predominio de cargos políticos en la presidencia y composición de los órganos de selección pese a la exigencia en el artículo 19.2 de la Ley 30/1984 de Medidas para la reforma de la función pública de la garantía de la especialización de los integrantes de dichos órganos. De otro lado, este artículo también establecía que los órganos de selección no podían estar formados mayoritariamente por funcionarios pertenecientes al mismo Cuerpo que se ha de seleccionar; medida que estimo tendente a evitar el predominio de intereses corporativos sobre la racionalidad de las pruebas correspondientes o el interés general, pero que es posible que produjera otros efectos que también afectaran a dicha racionalidad o que redujera la especialidad exigida. No se puede generalizar, pero cabe considerar que las pruebas selectivas, principalmente por la presencia de cargos políticos, se ven afectadas por la dependencia política de los componentes de los órganos de selección y por una menor especialización de la exigida en sus componentes, de tal manera que pueden predominar los intereses burocráticos y políticos más variados sobre la igualdad, mérito y capacidad que han de regir las pruebas. Pero realmente, desde mi punto de vista, lo que verdaderamente viene a consagrar estos efectos perturbadores del principio básico que ha de regir la selección del personal de las Administraciones públicas, es el concepto de la discrecionalidad técnica delos órganos de selección. Concepto que prospera, según estimo, principalmente porque libera a los tribunales de justicia de sustituir el criterio de dichos órganos o de valorar las pruebas que se puedan presentar para discutir la valoración o decisión que puedan efectuar de los ejercicios de los aspirantes o de los recurrentes ante lo contencioso. Sustitución que no se tiene ningún inconveniente en realizar en otros casos de lo contencioso civil o de lo administrativo, sobre el fundamento de pruebas periciales. Sea como sea, las complejas implicaciones que presenta la anulación de una prueba o ejercicio o la de la valoración en un caso concreto y las repercusiones en la Administración correspondientes son un freno importante, que encuentra un perfecto apoyo en esa idea de la discrecionalidad técnica.

Pero esta discrecionalidad y su consideración exige, desde mi punto de vista, que los componentes de los órganos de selección sean verdaderamente especialistas, de tal manera que sus valoraciones difícilmente puedan discutirse. Especialidad que siempre será relativa, ya que los programas, sobre todo en los niveles superiores de la función pública, está constituidos por diversas materias o especialidades, lo que obliga a que los componentes de los órganos de selección sean a su vez expertos o conocedores de las diversas especialidades, lo que, salvo que sean todos componentes del cuerpo que se trata de seleccionar, hace que la composición de los órganos sea, a su vez tan variada como las especialidades o materias o, caso contrario, incremente de modo exagerado el número de componentes, que normalmente, por vía reglamentaria, se exige que sea impar y no inferior de cinco. Por eso, salvo que los componentes sean muchos y con más de un especialista por materia, tanto en los titulares como en los suplentes, hace que la colegiación que se establece legalmente sea en la práctica inexistente, ya que es normal que predomine el criterio del especialista si el resto de los miembros o componentes no lo son o no tienen experiencia práctica. En consecuencia ello influye en el verdadero sistema de valoración del ejercicio de cada aspirante, pues lo que no son especialistas en una materia o bien realmente no pueden valorar el contenido técnico del ejercicio realizado por el aspirante o han de hacerlo atendiendo a otros aspectos  del mismo. Por ello, se prevé reglamentariamente que los órganos de selección puedan ser asistidos por asesores especialistas, que no son componentes del órgano y los cuales, normalmente, juegan su papel en los ejercicios escritos y prácticos y no tanto en los orales, que es donde las diversas especialidades se han de exponer simultáneamente ante la misma comisión o los mismos componentes, al menos en el día.

Esta cuestión lleva forzosamente a tener que referirse al sistema actual de valoración o de expresión de la misma en las pruebas y ejercicios orales que se traduce habitualmente, de acuerdo con la tradición académica en una simple nota, normalmente del 1 al 10, resumida en una media de la otorgada por cada miembro asistente al ejercicio y, en casos, mediante la eliminación de la nota más baja y de la más alta, pare evitar desviaciones. Sistema práctico, pero que, si se tiene en cuenta que la nota puede darse por no especialistas o que la nota del especialista, de aplicar la regla de las desviaciones, puede resultar eliminada, se presenta como inadecuado y que, además, oculta las razones o motivos de cada puntuación otorgada, los cuales son la verdadera motivación que debería constar en acta. El único modo de poder controlar esa discrecionalidad técnica es que las razones de cada puntuación y la discusión entre los miembros de la comisión sobre ella figure en acta. Lo cierto es que el sistema de puntuación académica es lo más sencillo y práctico y lo que evita que las reclamaciones puedan ser mayores en número y que se pueda controlar la decisión. Lo que nunca me ha parecido adecuado fue, o es, el que el Reglamento estatal de selección redujese o reduzca, en su artículo 22. 2, salvo que se considere derogado, la motivación a los actos que pongan fin al procedimiento y reforzara la discrecionalidad técnica diciendo que La motivación de los actos de los órganos de selección dictados en virtud de la discrecionalidad técnica en el desarrollo de su cometido de valoración estará referida al cumplimiento de las normas reglamentarias y de las bases de la convocatoria. El único comentario que me suscita el hecho de que la decisión en este aspecto se reduzca a lo dicho es: ¡Con un par..¡

La complejidad de las pruebas selectivas se muestra pues si atendemos a lo expuesto y consideramos además que, los ejercicios orales, se alargan en el tiempo, si el número de aspirantes es grande, y se realizan no siempre ante los mismos miembros y especialistas por lo que la uniformidad de criterios no está garantizada plenamente. Con todos los defectos, el sistema, salvo casos de inmoralidad precisamente en los miembros de los órganos o por dependencia política, es el menos malo ante el tipo de procedimientos de selección establecidos.

El artículo del actual Estatuto, antes reflejado, mejora la situación, al menos en la configuración legal, sobre todo en cuanto a la prohibición de que puedan ser miembros de un órgano de selección cargos políticos y de elección, así como el personal eventual o el interino, y al exigir que la participación como tal no sea en representación de nadie sino a título personal, lo que implica que se sea en virtud de la capacidad y especialización correspondiente y que ello sea garantía de imparcialidad e independencia; garantía que se mostró inexistente de 1984 a acá. Significativa ha sido la presencia sindical en los últimos años en las pruebas selectivas y si no prohibida ahora, sí al menos limitada en cuanto, aun cuando pueden designarse una persona que sea de un sindicato, lo sea por sus condiciones personales y no por la simple pertenencia a aquél o por designación del mismo.

Para finalizar, ya que en ocasión anterior hice referencia al Estatuto de 1918, quiero resaltar la simplicidad con la que se solucionaba el tema entonces, ya que considerado el tipo de ejercicios, en las pruebas libres y directas a Jefes de negociado, por ejemplo, sobre temas de Derecho administrativo, Derecho político, Economía política y Hacienda pública, Memoria y resolución de un expediente o cuenta, se decía que "el Tribunal se compondrá  de un académico de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, designado por esta Corporación, dos catedráticos de Derecho, designados por la respectiva Facultad y un Jefe de Administración y otro de Negociado del Ministerio de que se trate"

Es seguro que quedan cuestiones que tratar, si hay comentarios al efecto que las susciten las trataremos o esperaré a que la actualidad pueda darnos motivos a nuevas reflexiones sobre el tema. Quizá analice en otro momento la prohibición de propuesta, por los órganos de selección, de un mayor número de aprobados superior al de plazas convocadas y las cuestiones con ella conexas.

LA SELECCIÓN DEL PROFESORADO UNIVERSITARIO

Los actuales sistemas de selección del personal docente e investigador (PDI) se rigen fundamentalmente por el modelo de acreditación a través del Consejo de Universidades y una fundación de constitución pública vinculada a la Administración estatal, ANECA, y de organismos similares autonómicos. La acreditación se configura como un derecho personal, que no está limitado por las posibles plazas disponibles en el centro o en el departamento; se realiza en una rama de conocimiento (Artes y Humanidades; Ciencias; Ciencias de la Salud; Ciencias Sociales y Jurídicas, e Ingeniería y Arquitectura) y no en un área de conocimiento, que sí se adopta como referencia para el acceso; la comisión de acreditación de PDI funcionario está formada por profesores con al menos tres sexenios de investigación, si son catedráticos de universidad, o dos si son Profesores Titulares de Universidad, y es designada por el Consejo de Universidades y tiene ámbito estatal; y se basa fundamentalmente en el rendimiento investigador del candidato. Los candidatos acreditados para obtener plaza en una universidad deben presentarse a los concursos de acceso que se convoquen por cada institución universitaria. En la última década se ha pasado de un sistema de selección por tribunales, dos de cuyos miembros eran determinados mediante un sorteo nacional; a un sistema de habilitación consistente, a grandes rasgos, en un tribunal único estatal por área de conocimiento y con todos sus miembros seleccionados por sorteo nacional; y en la actualidad al modelo actual de acreditación. Entre las críticas al sistema de acreditación se señalan la falta de confianza en los filtros internos y que se hayan anulado las pruebas orales. A estas hay que añadir, como se ha señalado, la total desvinculación entre las necesidades de las universidades y la acreditación, lo que está generando una importante bolsa de acreditados sin plaza.

Los sucesivos cambios en el modelo de selección han conllevado una importante pérdida de autonomía de las universidades. Esto se ha visto paliado parcialmente porque son éstas las que convocan y resuelven los concursos de acceso entre los acreditados o equivalentes para ocupar las plazas en las universidades. Sin embargo, las universidades disponen de un margen de maniobra relativamente estrecho para contratar, ascender y fijar la remuneración del PDI y del personal de administración y servicios (PAS).

Tras cuatro años de funcionamiento del sistema de acreditación del PDI funcionarios obtienen los resultados de la tabla 5. El primer dato destacable es que el 72,15% de los profesores que se presentaron a la acreditación obtuvieron una evaluación positiva y de éstos el 66,65% logró el acceso efectivo a la plaza del cuerpo para el que obtuvieron la acreditación. Esta tasa de éxito incentiva la solicitud de acreditación por parte de los profesores. De la tabla 5 se pueden obtener las siguientes conclusiones:

1. 
   
   
   
   El sistema de acreditación no parece un sistema selectivo rígido para la promoción en la carrera de los profesores universitarios. Resulta más abierto en para pasar del cuerpo de Profesores Titulares de Universidad (TU) al de Catedráticos de Universidad (CU) (lo logran el 71,58%) que para los que tratan de acceder al primero de ellos (lo logran el 67,22%).
   




2. 
   
   
   
   Se está produciendo una bolsa de acreditados sin plaza que ya es significativa. En la actualidad el 41,9% de los TU acreditados como CU no han obtenido la plaza mediante el correspondiente acceso, lo que arroja un total de 1.624 TU acreditados como CU sin plaza. Los datos de los TU muestran que el 54,05% de los profesores que se acreditaron en este cuerpo no han obtenido plaza todavía, lo que hace un total de 3.937 profesores acreditados como TU sin plaza. En términos relativos, si se compara con el número total de efectivos del cuerpo de CU, los TU acreditados como CU sin plaza representan el 14,71% de la plantilla actual de catedráticos. En el caso de los profesores acreditados como TU sin plaza es más difícil hacer el cálculo entre los profesores doctores, dada la heterogeneidad de categorías de profesorado existente, pero sin duda la cifra será igualmente significativa.
   




3. 
   
   
   
   Se puede suponer que la tasa anual de acreditación en los dos cuerpos de funcionarios es superior a la de reposición por jubilación o por otros motivos. Los datos a 3 de noviembre de 2010 muestran una plantilla en el cuerpo de CU de 10.582 profesores y en el de TU de 30.402. A 1 de julio de 2011 las cifras respectivas eran 11.042 y 30.539. En el caso de los CU, la tasa de crecimiento anual tomando ese período como referencia es de un 6,52%.
   




4. 
   
   
   
   Los procedimientos extraordinarios establecidos en las disposiciones adicionales 1 (TEU doctores) y 3 (INEF) del Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, por el que se establece la acreditación nacional para el acceso a los cuerpos docentes universitarios, han permitido acreditarse como TU al 82,86% de los TEU que se han presentado. De éstos, el 98,08% ha obtenido la plaza mediante las correspondientes pruebas de acceso. Los efectivos del cuerpo de TEU han pasado entre el 3 de noviembre de 2010 y el 1 de julio de 2011 de 8.148 a 7.685. Por su parte, los de CEU han bajado de 1.664 a 1.538. Estas vías de acreditación se muestran en la práctica como dos procesos de integración de los TEU en los TU.
   




5. 
   
   
   
   El procedimiento establecido en la disposición adicional 4 del Real Decreto mencionado para captar profesorado de Estados miembros de la Unión Europea no ha obtenido resultados significativos. De los 17 profesores presentados a la acreditación como CU, sólo 10 fueron evaluados positivamente y de éstos 4 lograron el acceso a la plaza. Los datos para la acreditación como TU son peores: de 67 presentados a la acreditación, el 34,33%, 23, fueron evaluados positivamente y sólo 3 accedieron a la plaza de TU.
   

El sistema español de acreditación, a la vista de los datos señalados, es en realidad un sistema de carrera horizontal, lo que es especialmente cierto en el paso de TU a CU. Donde se encuentra la dificultad para los profesores acreditados en estos dos cuerpos es en la obtención de la plaza por medio del concurso de acceso. Es probable que esta situación se haya visto agravada por la crisis presupuestaria y financiera por la que están pasando las universidades españolas. Sin embargo, existe un cierto automatismo en el paso de TEU a TU. En este caso la acreditación es en realidad un sistema de integración en el cuerpo de TU para los TEU doctores.

Si se pone en relación lo señalado respecto al Borrador del Estatuto del PDI con estos datos, se concluye que el modelo español de acceso a los cuerpos de funcionarios universitarios tiende a un proceso de carrera horizontal cuyo origen habría que establecerlo en las categorías de profesores para las que se exige la condición de doctor y que culmina en el cuerpo de Catedráticos de Universidad. La previsión en el citado Borrador de crear grados dentro de cada cuerpo funcionarial refuerza esta idea. Uno de los efectos es la dilución en la práctica de la separación entre los cuerpos de TU y de CU.

La carrera del PDI se constituye como un derecho individual que se concreta en la consecución de una serie de méritos objetivos acreditados por un organismo ajeno a las instituciones universitarias. El sistema de acreditación se desliga de las necesidades reales de las instituciones, aunque éstas pueden regular sus necesidades mediante el sistema de acceso a las plazas que ellas mismas convocan. El sistema genera una creciente bolsa de acreditados sin plaza cuyos efectos en el SUE no parece que vaya a ser positivo.

El nuevo sistema ha supuesto la centralización del sistema de selección de los cuerpos de funcionarios en el Consejo de Universidades y en la ANECA. Esta centralización es análoga a la creada con el sistema anterior de habilitación de carácter nacional. En cualquier caso, todos los sistemas de selección empleados posibilitan un alto grado de endogamia en cada universidad o centro, a pesar de que la solución de la endogamia justificó en buena parte cada una de las reformas universitarias emprendidas en las tres últimas décadas.

El sistema de selección actual sigue permitiendo que los doctores por una universidad puedan tener una posición permanente en la misma sin solución de continuidad, lo que no sucede en los sistemas más avanzados de nuestro entorno. En la actualidad, este tipo de endogamia es prácticamente completa.

La endogamia se ve favorecida además por el mal sistema de financiación, la deficiente gobernanza y la alta cuantía que supone para las autoridades académicas no optar por promocionar a sus profesores. Este último aspecto se ve reforzado porque no existe coste alguno en contratar a un profesor mediocre en vez de a uno excelente, sino todo lo contrario, ya que resulta más barato promocional a uno propio que incorporar a uno de fuera.

Junto a la endogamia universitaria, existen otros defectos históricos del sistema de selección universitario que se tratan, al menos formalmente, de combatir en cada nuevo modelo se selección del PDI. A partir del diagnóstico realizado hace más de una década se van a analizar los siguientes aspectos:

1. 
   
   
   
   Ausencias de políticas claras de selección que han ido desde la autorregulación de los funcionarios de élite a las expectativas de autogestión de los profesores de cada universidad. En este punto se ha obtenido un éxito discreto, ya que se podría considerar que el sistema de acreditación ha fortalecido el poder de los grupos mejor situados en el área respectiva que ahora pueden alcanzar una influencia mayor en el conjunto del SUE.
   




2. 
   
   
   
   La demanda de plazas provenía de los departamentos universitarios y de los núcleos más influyentes del profesorado permanente y no de la Universidad en su conjunto. Las reformas han ido desligándola la previsión de necesidades del acceso a las plazas hasta la situación actual en la que no hay relación alguna entre ambas, salvo mediante la convocatoria de los concursos de acceso. El modelo actual, al fundarse en un derecho personal y no en las necesidades de las instituciones, está generando una importante bolsa de acreditados con pocas posibilidades de obtener plaza a medio plazo. Esto es debido a que el 72,15% de los solicitantes resulta acreditado, porcentaje que ha ido mejorando en los tres últimos años desde el 60% en 2008. A la larga, esta bolsa ejercerá una presión sobre las Administraciones autonómicas difícilmente de soportar. La expectativa que genera la acreditación en puridad no tiene que corresponderse con las necesidades organizativas y el acceso a las plazas. Sin embargo, este hecho no se ha trasladado al sistema, especialmente por la mala configuración de los concursos de acceso, que siguen controlados por los departamentos y que se han considerado generalmente un mero trámite para el candidato de "casa". No obstante, la crisis actual está cambiando esta situación.
   




3. 
   
   
   
   La creación de nuevas plazas se ha fundamentado en el aumento de la oferta docente. El resultado es, en términos comparados, una ratio profesor/alumnos baja. Tras un períodos de caída de la demanda, la crisis y el desempleo han vuelto a llenar las aulas y con ello la presión de plazas en un momento en que se han congelado las ofertas de empleo público en todas las Administraciones. Subsiste la mala distribución del profesorado por titulaciones y áreas de conocimiento.
   




4. 
   
   
   
   Falta de objetividad en la medición de los méritos académicos, lo que impide generar suficientes estímulos para seleccionar a los mejores profesionales. La objetivación de los méritos en baremos de carácter nacional, que no siempre son transparentes, ha paliado en parte este problema. Sin embargo, la dispersión constatada según áreas en el reconocimiento de los sexenios, a falta de una evaluación de los resultados del sistema de acreditación, permiten aventurar que los criterios en los procesos de acreditación pueden ser dispares. Por otra parte, las condiciones de empleo y el sistema actual de carrera desde el ingreso en la Universidad, que se ve consolidado por el Borrador del Estatuto del PDI, siguen siendo unos factores que dificultan atraer y retener el talento.
   




5. 
   
   
   
   Existencia de luchas internas en la Universidad para acceder a los recursos que permitan el crecimiento de cada área de conocimiento. En la actualidad los órganos centrales de las universidades siguen careciendo de una visión global y equilibrada, lo que favorece a los grupos poderosos. Estos cifran una buena parte de su poder en el incremento de plazas en sus departamentos. Últimamente, la presión por la demanda de plazas se ha dirigido también a las autoridades educativas autonómicas que tienen la posibilidad de crearlas o dotarlas por diversas vías. Como se pone de manifiesto en este estudio, es preciso abordar una reforma en profundidad de los órganos de gobierno de las universidades y, en general, de sus sistemas de gobernanza.
   




6. 
   
   
   
   Desconocimiento de las comunidades autónomas, del ministerio y, a veces, de las universidades de los principales datos de las plantillas de profesorado, como el número y dedicación docente de los distintos integrantes del PDI. La situación se sigue manteniendo y la reciente creación del Observatorio de Universidades responde a un nuevo intento de resolver este problema. Este hecho agrava el desajuste entre necesidades y plazas y puede dificultar los posibles procesos de fusión entre universidades.
   




7. 
   
   
   
   Falta de diferenciación de la contratación del profesorado permanente del resto. Esta cuestión se ha resuelto en buena parte y la diferenciación se establece definitivamente en el Borrador del Estatuto del PDI. También se han solventado los problemas de diferenciación de categorías entre el profesorado no permanente doctor del resto. Sin embargo, como se ha señalado, no se ha establecido una carrera definida antes de acceder a la condición de Profesor Titular de Universidad.
   

A las anteriores hay que añadir la rigidez y lentitud en los procesos de contratación, así como la dificultad de establecer e implantar políticas retributivas destinadas a incentivar los resultados. Estas notas son especialmente gravosas en el caso del personal vinculado a la transferencia del conocimiento a la sociedad, la gestión de proyectos de investigación o el desarrollo de Institutos y Cátedras de proyección internacional.

Estas características conforman una parte de los rasgos culturales de nuestro SUE al provenir de una larga tradición universitaria. No se quiere decir con ello que no sea posible modificarlos, pero sí que habrá que tenerlos en cuenta para evitar reformas voluntaristas. Algunos de los defectos en la aplicación del modelo vigente de acceso al PDI y del Borrador del Estatuto entroncan con el pasado clientelar, corporativo y politizado de nuestra Universidad. Las reformas universitarias se han centrado especialmente en las cuestiones de acceso y carrera y poco o nada en la modificación de los sistemas de gobernanza en su conjunto, en especial en su modelo organizativo.

En los próximos diez años se abre la oportunidad de renovar la estructura y la cultura del PDI, ya que la tercera parte del mismo alcanzará la edad de jubilación. Este hecho puede permitir la incorporación paulatina al SUE de profesores e investigadores cualificados que hayan desarrollado su carrera en el extranjero y que aportarían nuevas perspectivas y experiencias a fin de reforzar o construir universidades excelentes.

Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.

LA ESTRUCTURA DEL PERSONAL DOCENTE E INVESTIGADOR

La estructura del personal docente e investigador (PDI) español se caracteriza a nivel comparado por su rigidez, por la falta de profesionalidad en la ocupación de los puestos de dirección académica y por poseer unos regímenes de dedicación también rígidos. Existe una doble regulación normativa de la vinculación del profesorado que hace que el personal contratado, en general, cuando desempeña las mismas tareas que el funcionario reciba una menor retribución. Además, el profesorado de más alto nivel académico realiza la misma actividad que el profesorado en formación más joven. A estos rasgos hay que añadir: una alta estabilidad del profesorado, en especial del funcionario; el PDI tiene menores recursos para el aprendizaje; existe un menor número de profesorado en formación; una baja remuneración; y se cuenta con menos personal de apoyo al aprendizaje.

El logro de los objetivos que persiguen la eficiencia y la calidad en la docencia, la investigación y la transferencia de conocimiento recae esencialmente en el PDI y muy singularmente en los profesores permanentes del SUE. Éstos representaban en 2007 el 54,8% del total de profesores. Su selección, estructuración, carrera y condiciones de empleo condicionan su creatividad y productividad y, por tanto, el rendimiento de las instituciones de enseñanza superior. Además, este rendimiento también puede verse afectado por la valoración social del personal docente e investigador.

La estructura de los cuerpos docentes y de investigación del SUE ha evolucionado de forma significativa en los últimos años. Se ha pasado de cuatro cuerpos funcionariales a dos tras la aprobación de la LOU en 2001. Los 50.804 funcionarios existentes a 1 de julio de 2011 se distribuyen de forma muy desigual entre las 191 áreas de conocimiento, que oscilan entre 2 miembros y 1.514.

Tampoco es homogéneo el reparto entre varones y mujeres. A pesar de que éstas dominan en las aulas, prevalecen los varones, en un 65,39%, en las plazas de funcionarios, siendo más acusada la diferencia en el cuerpo de Catedráticos de Universidad, donde los varones ocupan el 81,09% de las plazas. No obstante, se observa un acortamiento paulatino de esta desigualdad en los últimos años.

La evolución de los cuerpos presenta cifras dispares. Así, la proporción de catedráticos sobre el total de funcionarios ha aumentado entre 2000 (16%) y 2011 (21,73%), por el contrario, disminuyen en términos absolutos y porcentuales las plazas de los cuerpos de Catedráticos de Escuela Universitaria y Profesores Titulares de Escuela Universitaria, que están declarados a extinguir. Finalmente, el cuerpo que más ha crecido en el sistema es el de Titulares de Universidad al pasar del 53% en 2000 al 60,11% en 2011.

La eficiencia universitaria no está directamente relacionada con la proporción de profesores sobre el total de personal científico (Kemkes y Pohl, 2008: 8), sin embargo, se considera que existe una relación positiva en la relación entre el número total de PDI y el número total de alumnos matriculados. Así, en el artículo 11.1 del Proyecto de Real Decreto de Centros se exige a todas las universidades "que el número total de personal docente e investigador de cada Universidad no podrá ser inferior al que resulte de aplicar la relación 1/25 respecto al número total de los alumnos matriculados en enseñanzas universitarias de carácter oficial". El cómputo del PDI es en régimen de dedicación a tiempo completo o su equivalente a tiempo parcial. Esta proporción sube a 1/100 en las enseñanzas no presenciales.

Si aplicamos la relación 1/25 entre el número total de PDI equivalente a tiempo completo (ETC) y el número total de alumnos matriculados a las universidades públicas españolas presenciales podemos comprobar que todas ellas cumplían en 2008 con este requisito. La media en 2008, según los datos de la CRUE, era de 16,09 alumnos por profesor, variando entre un mínimo de 10,16/1 de la Universidad del País Vasco y 17,72/1 de la Universidad Rey Juan Carlos. Estas cifras están por o de la media de la OCDE y de los principales países de referencia.

En el Proyecto de Real Decreto se avala la relación positiva entre la posesión del título de doctor por el PDI y la eficiencia universitaria, por ello se obliga a que en las universidades públicas al menos el 70 por ciento del PDI lo sea (art. 11.2) y en las privadas el 50 por ciento (art. 11.4). Asimismo, se considera que el sistema será más eficiente si el PDI pertenece al nivel superior de las categorías o cuerpos del PDI. Así, se exige que en las universidades públicas al menos el 51% del PDI deberá tener la condición de funcionario de los cuerpos docentes universitarios (art. 11.3). En las privadas el 60 por ciento del total del profesorado doctor deberá haber obtenido la evaluación positiva de su actividad docente e investigadora por parte de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación u órgano equivalente de la comunidad autónoma. Los resultados de la investigación que se muestran en el capítulo siguiente avalan la importancia de ambas variables y de los límites establecidos para las universidades públicas. Así, en las universidades públicas eficientes españolas el porcentaje de PDI funcionario está entre el 61,057% y el 68,739%.

La comprobación sobre si las universidades públicas españolas cumplen con el requisito de que el 70% del PDI sea doctor muestra en 2008 que 25 universidades públicas de las 48 no lo hacían: Cádiz, Huelva, Pablo de Olavide, Islas Baleares, Las Palmas de Gran Canaria, Castilla-La Mancha, Burgos, Salamanca, Girona, Lleida, Politécnica de Cataluña, Pompeu Fabra, Rovira i Virgili, Alicante, Jaume I de Castellón, Politécnica de Valencia, Extremadura, La Coruña, Vigo, Carlos III de Madrid, Politécnica de Madrid, Rey Juan carlos, Murcia, Politécnica de Cartagena y País Vasco.

Por lo que respecta al criterio de que el 51% del PDI deberá tener la condición de funcionario de los cuerpos docentes universitarios, en 2008 se constataba que 20 universidades públicas no lo cumplían: Pablo de Olavide, Zaragoza, Islas Baleares, Castilla-La Mancha, Salamanca, Autónoma de Barcelona, Barcelona, Girona, Lleida, Politécnica de Cataluña, Pompeu Fabra, Rovira i Virgili, Alicante, Jaume I de Castellón, Miguel Hernández de Elche, Alcalá de Henares, Autónoma de Madrid, Carlos III de Madrid, Rey Juan Carlos, Pública de Navarra y País Vasco.

También se vincula a la eficiencia y la calidad con que la totalidad del PDI público y privado responsable de la formación de las enseñanzas doctorado esté en posesión de la titulación de doctor (art. 11. 5). Finalmente, la dedicación se considera un indicador de eficiencia y por ello se exige que al menos el 60 por ciento del PDI de las universidades ejerza sus funciones en régimen de dedicación a tiempo completo, o régimen similar en el caso de las Universidades privadas (art. 11. 6).

El EEES ha transformado la actividad del profesorado universitario mediante una profunda redefinición de sus tareas docentes que ha supuesto una mayor carga de trabajo administrativo. Es probable que este hecho haga resentirse al resto de funciones que debe cumplir el PDI: actividad investigadora, participación institucional, participación en la gestión universitaria y actividad de transferencia de conocimiento e innovación, además de una serie de tareas difusas que van desde la divulgación del conocimiento a la participación en diversas instituciones sociales y públicas en las que se requiere su conocimiento y experiencia. De todas ellas, la que más riesgo corre es la ya de por sí débil actividad investigadora, ya que no se ha introducido ninguna medida de apoyo, de reconocimiento, de diferenciación, de motivación o de incentivo para ella. La implantación del EEES en plena crisis económica, que está afectando duramente al ámbito público, ha retrasado, en el mejor de los casos, el plazo de introducción de algunas de esas medidas previstas en la Estrategia Universidad 2015 tras la aprobación del Plan de Austeridad 2010-2013 en enero de 2010.

Finalmente, la gestión del PDI se caracteriza por la baja o nula utilización de técnicas de gestión avanzadas de recursos humanos, lo que, como se verá, también sucede respecto al PAS; además, es una característica de la Administración española (OCDE, 2011c). En la encuesta que se realizó para dar soporte al cuarto capítulo de este estudio, se preguntó a los responsables de recursos humanos de las universidades españolas, a los Gerentes Generales y los Vicerrectores de Ordenación Académica o de Profesorado si el trabajo de investigación si existían sistemas de evaluación del rendimiento o de medición de la productividad del PDI, sistemas de medición de la eficiencia de la gestión, la docencia y de la investigación, incentivos al PDI para mejorar su eficiencia, planes integrales de profesorado y promoción propia del profesorado. El resultado es que, a pesar de que se seleccionaron a universidades que se caracterizaban a priori por contar con sistemas más avanzados de gestión universitaria, apenas se utilizan estos instrumentos.

Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.

EL DERECHO DE AMPARO Y LA TRANSCENDENCIA CONSTITUCIONAL

Hace tiempo tengo entre las notas que cuben la mesa de mi ordenador una con las palabras “transcendencia constitucional”, sin que haya decidido ocuparme del tema, sobre el que mi opinión previa o prejuicio es la de que se trata de uno más de los conceptos en blanco existentes en nuestro derecho y, además, creado o utilizado, para quitarse de encima los problemas de carácter burocrático o exceso de trabajo. Cosa que con frecuencia se realiza por aquella parte de la organización pública, normalmente funcionarios de todos los órdenes institucionales, cuando estiman que se perjudican sus intereses, con la contribución necesaria del poder legislativo y normativo correspondiente que “viste el santo”, mediante ese concepto abstracto, y arcano muchas veces, que pretende establecer un interés público superior por el que se restringe un derecho; normalmente el del acceso a la reclamación, recurso, defensa o justicia. Pero lo he ido dejando, en primer lugar porque al ser un prejuicio, tendría que estudiar el tema con más detalle; segundo porque esa idea de la especial transcendencia constitucional, a primera vista se me mostraba como inalcanzable y difícil de determinar su sentido o, por el contrario, muy simple: sólo se trata de demostrar que el asunto afecta a la Constitución, a un derecho fundamental y que se ha visto quebrantado en las vías jurisdiccionales previas. Pero la verdad es que el calificativo de especial me provocaba un también especial mosqueo, siendo el calificativo la causa principal del prejuicio.

La indignación de uno de mis hijos provocada por una providencia del Tribunal Constitucional ante un recurso de amparo presentado por él en defensa del derecho de un cliente y el desahogo producido en su conversación conmigo, me hacen retomar el tema, sacudirme el resquemor de ocuparme de una cuestión que otros con mayor especialización y capacitación técnica pueden abordar y criticar y, atendiendo al sentimiento del derecho que me embarga, desahogarme a mi vez y exponer un asunto que me parece muy importante desde puntos de vista más transcendentes que el constitucional, como son el social, el del Estado de Derecho y el de la existencia moral que hacen de un país un ejemplo y no un nido de corrupción o, tal como Ihering dijo, una Nación que esté tan podrida desde el punto de vista político como desde el punto de vista del derecho. Y en este gran jurista me refugio para hallar consuelo y apoyo a mi sentimiento, para convertir el prejuicio en convencimiento y encontrar palabras mejores que las mías.

Pero antes de hablar con el corazón o con el sentimiento, voy a reflejar el contenido de la providencia, dice así:

La Sección ha examinado el recurso presentado y ha acordado no admitirlo, toda vez que el recurrente no ha satisfecho la carga consistente en justificar la especial transcendencia constitucional del recurso (art. 49.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, redactado por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo), que es algo más y distinto a la mera afirmación- sobre cuya verosimilitud nada cabe decir- de que el propio derecho fundamental ha sido violado. Esta omisión impide la admisión a trámite del recurso [art. 50.1 a) LOTC], al no ser subsanable el señalado defecto (STC &)/2011, de 16 de mayo, BOE núm. 139, 11 de junio y AATC 188/2008, de 21 de julio, BOE núm. 200, de 19 de agosto y 289/2008 de 22 de septiembre, BOE núm. 263, 31 de octubre.

En fin, se acabó, sólo si el Ministerio Fiscal lo considera en tres días no hay más recursos. Mucha suerte sería el caso, un milagro o la existencia de un posible efecto social o jurídico y de repercusión mediática que el citado ministerio viere, a simple vista, en una lectura efectuada entre los centenares de casos similares, que pudiere otorgar o presentar una transcendencia que tampoco, por supuesto, sería constitucional, sino de otro de los muchos intereses existentes en el “mercado”.

Comprendo la indignación de mi hijo, porque conociendo su forma de trabajar, esfuerzo y dedicación no dudo de que se ha ralizado un cúmulo de argumentos para justificar el quebranto del derecho fundamental y la transcendencia del mismo, todo ello atendiendo a motivos de inconstitucionalidad. La providencia lo primero que puede provocar es que se le reproche: ¡Pero cómo ¿no has justificado la especial transcendencia constitucional del recurso?¡ ¿No sabes que a ti corresponde? Si no resaltas este aspecto no te van más que a hacer una lectura rápida y a concluir que Águila no caza moscas y te dan con la puerta en las narices. Eres tú el que ha de convencer, no el tribunal el que llegue a conclusiones tras lectura detenida, nada importa el sentimiento del derecho, has de destruir los intereses en juego, despertar al león dormido, etc. El cliente sabe de tu esfuerzo y calidad. Pero sería injusto, no es la especial transcendencia constitucional la razón, es la excusa, siempre cabe decir que no se ha probado, pese a que formalmente pongas el acento en ella y no tanto en la inconstitucionalidad sufrida. Se trata de restar concurrencia y cargas al tribunal; seguro que los letrados de turno ya saben bien cómo utilizar el arcano concepto y entresacar sólo aquello que otorgue mayor gloria al Tribunal y sus componentes. Hijo, es burocracia, mera burocracia e intereses bastardos lo que flota en el ambiente. No hay que desanimarse, hay que seguir luchando por el derecho y esperar que las voces más autorizadas, los poderes públicos saneados y los políticos decentes acaben con la lacra. Otra vez será.

Mientras yo me pregunto qué es esa especial transcendencia constitucional. ¿Es persona la Constitución? ¿Son sus contenidos y derechos constitucionales unos más importantes que otros? ¿No es de por sí especialmente transcendente el derecho de amparo? ¿No resulta la especial transcendencia del propio artículo 53 de la Constitución en relación con el 161.1 b)?  Qué significa, pues, que el punto 3 del mencionado artículo 53 incluya a los principios rectores de la política social y económica, de menor tutela que los derechos del artículo 14 y Sección segunda del Capítulo segundo del Título I, como de necesario reconocimiento, respeto y protección y decir que informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Si esto es así en estos principios ¡qué no será con los derechos fundamentales¡ ¿Hace falta justificar que su quebranto es de especial transcendencia constitucional?  ¿No se prueba ésta cuando se prueba la infracción que les afecta? Pues ya ven que no, todos tus argumentos se pueden convertir, mediante una sola frase, en una mera afirmación… de que el propio derecho fundamental ha sido violado, y sobre lo que se dice que sobre cuya verosimilitud nada cabe decir. Todo queda reducido a un defecto procesal que se te arroja a la cara, que te deja indefenso e inerme ante el cliente. A ver cómo lo explicas. Pero la verdad es que quien no motiva, no justifica, no penetra en el fondo del asunto, porque no quiere, quien mata con un bajonazo al toro es el juzgador o sus delegados ocultos.

Refugiémonos en Ihering. Podría copiar toda su obra la La lucha por el derecho y en cada uno de sus párrafos encontraríamos aplicaciones al tema que nos ocupa. A pesar de que me extienda más allá de lo habitual me apoyaré en algunos que expresan la situación mejor de lo que yo pueda hacerlo. ¿Podremos modificar algo? Lo dudo, pero leamos y reflexionemos.

Pero llega el caso frecuentemente que una modificación no puede operarse más que hiriendo o lesionando profundamente derechos existentes e intereses privados; porque los intereses de miles de individuos y de clases enteras, están de tal modo identificados con el derecho en el curso de los tiempos, que no es posible modificar aquél sin sentirlo vivamente tales intereses….

…el derecho debe estudiar y buscar sin cesar el verdadero camino, y cuando lo ha encontrado, derribar todos los obstáculos que se oponen e impiden avanzar. Derribemos pues este concepto en blanco y no sea la carga que se nos dice, si no la consecuencia del estudio detenido de la demanda y no requisito de admisión previo, fácilmente destruible.

Resistir la injusticia es un deber del individuo para consigo mismo, porque Es un  precepto de la existencia moral; es un deber para con la sociedad, porque esta resistencia no puede ser coronada con el triunfo, más que cuando es general.

………

Pero supongamos que un estado de cosas tal, en que el individuo no tiene la protección que le dispensan la policía y una buena administración de justicia; fijémonos en los tiempos primitivos, donde, como en Roma, la persecución del ladrón y del bandolero quedaba exclusivamente entregada al agraviado. ¿Quién no ve adónde podría conducir ese cobarde abandono del derecho? ¿No sería esto alentar a ladrones y bandoleros? ¿No resultará siguiendo esta reflexión de Ihering que más que proteger a la Constitución, en la reserva que implica la especial transcendencia constitucional, hay un abandono del derecho constitucional y de la defensa de los derechos fundamentales y del sistema de amparo establecido por la propia Constitución? Y que, además, se hace aprovechando el desarrollo legal, el medio que supone el proceso, abandonando el fin y empleando abstracciones inalcanzables y polivalentes.

Voy a tratar de acabar, pues, reflejando unas cuantas ideas más de Ihering, evitando aquellas que se refieren al sentimiento y la lucha por el derecho y utilizando más las que vienen al caso. Así, por ejemplo, cuando dice: porque todo hombre está encargado, dentro de su esfera, de guardar y de hacer ejecutar las disposiciones legales. El derecho concreto que él posee no es más que una autorización que tiene del Estado para combatir por la ley en las ocasiones que le interesan y de entrar en la lid para resistir a la injusticia; es una autorización especial y limitada, al contrario de la del funcionario público que es absoluta y general….

El derecho personal no puede ser sacrificado sin que la ley lo sea igualmente.

Finalmente, pues, en el caso que nos ha ocupado y la no prueba de la  “especial transcendencia constitucional” cabe pensar con Ihering, refiriéndose al derecho alemán, lo siguiente : El segundo de esos errores, verdaderamente funestos en nuestra moderna jurisprudencia, consiste en la teoría de la prueba que se ha establecido. Estamos tentados a creer que no ha sido descubierta más que para aniquilar el derecho.

En fin quien ha sido cocinero antes que fraile sabe de estas cosas y del empleo espurio de normas y reglas más allá de su estricta y correcta finalidad, tapando otros intereses que hay que desterrar para que el derecho cumpla su finalidad social.

LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: Las pruebas selectivas II

De lo analizado hasta hora respecto de las pruebas selectivas y su contenido, se puede destacar que éstas han de tener una parte escrita, una oral y una de carácter práctico. Pero el artículo 61.5 del Estatuto Básico del empleado público, también nos señala indirectamente la posible existencia de otros tipos de pruebas cuando dice que para asegurar la objetividad y racionalidad de los procesos selectivos, las pruebas podrán completarse con la superación de cursos, de períodos de prácticas, con la exposición curricular por los candidatos, con pruebas psicotécnicas o con la realización de entrevistas. Igualmente podrán exigirse reconocimientos médicos. A la racionalidad del establecimiento de cursos y de períodos de prácticas ya me he referido, considerando que hacen que las pruebas de capacidad se ajusten más a los conocimientos propios de quienes no tienen experiencia en la administración pública, dejando para el proceso de los cursos el analizar la capacidades de aplicación práctica de los conocimientos poseídos y el aprendizaje de los que sólo o preferentemente se pueden adquirir mediante la práctica y ejercicio de la actividad profesional o mediante la transmisión de los expertos. Lo importante es que este tipo de pruebas, las cuales no se presentan como preceptivas, son elementos que aseguran la objetividad y racionalidad, por lo que, desde mi punto de vista, debían de ser preceptivas en los niveles superiores de la Administración y en todos aquellos en los que la especialidad de lo público predomina sobre lo común y general de una profesión.

Pero el problema principal de las pruebas selectivas no nace muchas veces de la conformación legal o teórica que se otorgue a las mismas, ni de su mayor o menor racionalidad, sino de la necesidad de evitar la corrupción de los procesos selectivos, en la que, si bien el punto esencial (a comentar otro día) es el de la composición de los órganos o comisiones de selección, se trata de que las pruebas selectivas o los ejercicios a realizar no sean conocidos de antemano por los aspirantes de modo que unos obtengan ventaja sobre otros, lo que obliga a determinadas formas de realizar los ejercicios escritos, orales y prácticos. Creo que ya lo he dicho, no hay sistema racional de pruebas selectivas que resista si los miembros de los órganos de selección o la Administración de la que dependen son corruptos o utilizan los procesos selectivos para favorecer a una determinada parte o clase de aspirantes o si filtran los ejercicios que se van a exigir. Por ello, en los ejercicios escritos, al menos en lo que yo conozco, han ido perdiendo vigencia los que establecían un tema general, normalmente de relación entre distintas materias o temas del programa, por el cual se podía determinar mejor la capacidad y calidad del aspirante, rompiendo la monotonía en la lectura posterior del tema, para pasar a conformar el contenido del ejercicio a desarrollar por sorteo entre los temas y epígrafes del programa correspondiente. Esta opción segunda, para mí, lo que hace es que la preparación de los temas por las academias o preparadores de las pruebas sea más sencilla, pero hace que los aspirantes, de salir un tema ya preparado, aburran al tribunal con la misma exposición reiterada por unos y otros, hasta el punto de poder determinar en muchos casos su correspondencia con una misma academia o preparador. Este ejercicio que asegura que no hay filtraciones, salvo fraude en el sorteo, disminuye en cambio la posibilidad de valorar mejor la capacidad analítica del aspirante que el artículo 61.2 pide que se compruebe en las pruebas.

Del mismo modo, el ejercicio oral, además de lo que represente, en este sentido, la lectura del ejercicio escrito o la exposición curricular de los aspirantes o las entrevistas, en su caso, consiste en la exposición, en virtud de sorteo o insaculación previa, de un tema de cada una de las diferentes materias que componen el programa, normalmente en una hora, ante la comisión; de modo que el aspirante elige el tiempo que dedica a cada tema dentro del tiempo establecido y demuestra su capacidad de síntesis, su habilidad para utilizar su mayor conocimiento en unos temas que otros, sin dejar de exponer ninguno, y la calidad de su expresión oral.

Del carácter práctico de las pruebas creo que ya se ha hecho suficiente referencia y de su mayor utilidad respecto de profesiones habituales en las actividades privadas o civiles. En resumen, hay, desgraciadamente muchos condicionantes que no permiten que las pruebas selectivas sean más racionales, sobre todo en los niveles superiores, por lo que, efectivamente, el elemento corrector más importante de todo ello serían los cursos y períodos de prácticas posteriores, como parte del proceso selectivo, pero con rigor, ya que la tendencia normal es la de considerar estos cursos y períodos como un trámite que, finalmente, sólo decide el mejor o peor lugar o puntuación, pero que no elimina a nadie. 

La legislación vigente, no contempla otros sistemas, tales como el que primó en los cuerpos de ingenieros según el cual los que finalizaban sus estudios podían ingresar directamente desde la escuela respectiva en la Administración pública o la de montar sistemas por los que los aspirantes a ingresar en la Administración han de obtener una habilitación previa superando unas pruebas y unos cursos, en su caso, por las que se obtiene un título o documento habilitante para acudir a concursos de provisión de puestos de trabajo. Sistema que presenta claros aspectos racionales pero complicado en su ejecución y sometido a posibles vaivenes según los criterios operantes en cada momento y que exige de una importante organización y estructura.

Posiblemente queden muchos aspectos por tratar y analizar, como por ejemplo puede ser el de las entrevistas o el de las pruebas psicotécnicas o la relación de los informes médicos y las pruebas para las personas discapacitadas y los puestos a desempeñar, que en muchos casos pueden plantear problemas en orden al principio de igualdad y también al mérito y capacidad. Otro elemento esencial con claras connotaciones jurídicas posteriores, en cuanto a reclamaciones y recursos, es el del sistema de motivación de las decisiones de los órganos de selección en cada ejercicio y el de la denominada discrecionalidad técnica de los mismos. Creo que de todo ello hay referencias en el blog, sin perjuicio de que se vuelvan a tratar en otra ocasión.

LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA

Los recientes estudios comparados en Europa muestran una importante evolución de los aspectos relacionados con la autonomía. Ésta se ha incrementado en materia de autoorganización o de gestión de sus propios recursos humanos. Sin embargo, las reformas realizadas en las universidades europeas han dado como resultado global una menor autonomía. La gestión y la financiación por objetivos, así como el principio de que todas las organizaciones son iguales o deben ser tratadas análogamente, propias de las corrientes de la Nueva Gestión Pública, han concluido en una menor capacidad de actuación de las universidades europeas.

Las principales tendencias en la gestión de las universidades públicas se encaminan a la introducción de la flexibilidad, la diversidad y la especialización, que se combinan con el fortalecimiento de los mecanismos de dirección y control y el establecimiento de una serie de indicadores, todos ellos vinculados a la obtención de la financiación que otorgan los gobiernos a las universidades. La flexibilidad deriva de los objetivos marcados por los gobiernos al requerir unas formas de gestión y organización adaptadas a cada realidad institucional. La introducción de ejecutivos universitarios fuertes y la sustitución del rector por un presidente o consejero delegado van en esta línea.

La pérdida de adhesión ciudadana a las instituciones públicas también ha alcanzado a las universidades públicas, especialmente a aquellas, como las españolas, que se caracterizan por su rigidez y opacidad históricas. La universidad privada empiezan a tener aceptación ciudadana y prestigio en aquellos países de tradición casi monopolista pública. Se han introducido también mecanismos de competencia en el mercado público, especialmente por lo que se refiere a la captación de fondos públicos y a la oferta de determinados programas. La obtención de fondos se ha complicado notablemente al vincularse a la obtención de resultados docentes e investigadores y esto ha hecho que se vaya generalizando la introducción de mecanismos de rendición de cuentas ante los financiadores, los miembros de la comunidad universitaria y sus grupos y la sociedad. Esta necesidad de buscar fondos en entidades no públicas introduce también importantes dependencias e inseguridades en la financiación a largo plazo.

La necesidad de conseguir la aceptación ciudadana, la inclusión de la financiación universitaria pública entre las prioridades sociales y políticas y una mayor intervención de las autoridades educativas han hecho que se hayan creados órganos de composición social con funciones de control y de supervisión variable de la actividad universitaria y, especialmente, de su presupuesto. La incorporación de miembros externos en esos órganos es creciente en toda Europa.

Las leyes han otorgado más autonomía formal a las universidades y la capacidad de organizar y de ordenar sus instituciones, pero las mismas normas y las autoridades educativas han establecido mayores controles sobre los resultados y sobre la financiación, además de introducir mecanismos en la gobernanza que limitan la autonomía. En este sentido, la creación de organismos externos e independientes de las universidades que acreditan, evalúan o certifican la actividad docente e investigadora sustrae del ámbito interno de decisión los principales elementos que conforman la carrera universitaria.

Si la Nueva Gestión Pública ha traído a las universidades públicas la forma de gestionar de las organizaciones privadas sin los fines de éstas, si bien con un éxito de implantación relativo, las corrientes institucionalistas y neoweberianas traen más control y coordinación ante la atomización y descentralización de los sistemas universitarios. La crisis actual y su previsible larga duración están fortaleciendo esta tendencia teórica y el papel de los gobiernos y las autoridades educativas.

Estos cambios, a veces de ida y vuelta, están produciendo una profunda alteración de la cultura pública y de su gestión. Para que se pueda afrontar con éxito es preciso que se desarrollen las capacidades institucionales, la gobernanza y los recursos humanos bajo un fuerte liderazgo y una orientación a la eficiencia y la efectividad.

Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.

LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: Las pruebas selectivas I

Me he referido a los sistemas selectivos y he intentado ofrecer unas bases para determinar cuál de ellos sería el apropiado para utilizar, pero quedan muchos temas relativos a los procesos de selección que atender y que conllevan problemas de gestión o puntos a considerar en la misma y que afectan a la política de personal o recursos humanos de las Administraciones públicas, limitada por los principios rectores que ya hemos analizado. Dos cuestiones, los órganos de selección y las pruebas selectivas, propiamente dichas, son objeto de regulación en el Estatuto Básico del empleado público; hoy trataré de las pruebas selectivas, pues creo que los órganos de selección han de estar condicionados en su composición por las características  de aquéllas.

Lo primero que contemplamos al efecto en el Estatuto es el punto 2 del artículo 61 que dice que los procedimientos de selección cuidarán especialmente de la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación al desempeño de las tareas de los puestos de trabajo convocados, incluyendo, en su caso, las pruebas prácticas que sean precisas.

Las pruebas podrán consistir en la comprobación de los conocimientos y la capacidad analítica de los aspirantes, expresados de forma oral o escrita, en la realización de ejercicios que demuestran la posesión de habilidades y destrezas, en la comprobación del dominio de lenguas extranjeras y, en su caso, en la superación de pruebas físicas.

El precepto tiene el inconveniente de su generalidad; es decir, el de tratar de abarcar toda la casuística posible, cosa realmente difícil, sobre todo si se tiene en cuenta lo ya dicho respecto de las oposiciones y su adecuación para aquellos casos en que los conocimientos precisos sólo se adquieren en la propia Administración pública o a través de centros de preparación o de preparadores que cuentan con la experiencia correspondiente; lo que implica la presencia de funcionarios o empleados públicos en esta preparación de las pruebas. Esta cuestión de la preparación para las pruebas selectivas, básicamente, como es lógico, para las oposiciones o fase de la oposición que es donde realmente hay pruebas o ejercicios que superar, es un punto a considerar en todo el problema de la selección y que requiere que existan programas previos que establezcan los conocimientos requeridos y sobre los que las pruebas van a recaer, así como de unas convocatorias previas en las que se reflejen las pruebas y ejercicios a superar, sus plazos, carácter eliminatorio, etc. Cuestiones estas a las que la ley no presta atención sino los reglamentos correspondientes y siendo la convocatoria y su contenido la ley que rige el proceso y procedimiento selectivo y en la que se establece el programa o la indicación del diario oficial en el que se haya publicado. El programa y su conocimiento con antelación suficiente es un punto esencial para los que preparan oposiciones, tanto aspirantes al ingreso como preparadores, de ahí que sea adecuado que su publicación se haga con anterioridad y que las convocatorias introduzcan los menores cambios posibles, pues ello supone una buena garantía de seguridad y del principio de igualdad.

Estas cuestiones evidencian la complejidad del tema y la prolijidad en que se puede incurrir al analizarlo. Por ello, volviendo a las pruebas selectivas y al precepto reseñado, hay que destacar que, frente al artículo 55. 2 e) y 56.3, que hacen referencia a que pruebas y requisitos a exigir se relacionen con las funciones o las tareas a desarrollar, el artículo 61 se refiere al desempeño de las tareas de los puestos de trabajo convocados, incluyendo, en su caso las pruebas prácticas que sean precisas. ¿Supone ello alguna consecuencia esencial? La respuesta debe de ser: depende. La ley como su antecesora pretende ligar el contenido de las pruebas con los puestos de trabajo a desempeñar, lo que determina que se otorgue relieve al carácter práctico de las pruebas, dirigidas a comprobar la capacidad o habilidad para ejercer los puestos correspondientes, si bien el artículo, no obstante, precisa la posibilidad de incluir pruebas prácticas. El problema que se plantea es el de los intereses en juego que pueden existir alrededor de cuestiones como esta y en qué medida afectan a la racionalidad de los procesos selectivos y de las pruebas correspondientes.

En principio, atendiendo a la referencia primera de la ley o estatuto, tanto a las funciones como a las tareas, y considerando la existencia de cuerpos de funcionarios con puestos homogéneos, hay que convenir que atender a a las funciones propias de los mismos es hacerlo a las tareas a desarrollar y, además, que si se trata de funciones que precisan de los conocimientos de una carrera académica, los conocimientos prácticos pueden estar implícitos o han de tenerse con anterioridad; por lo menos, ha de existir la capacidad o habilidad de aplicar la teoría a un caso concreto. El problema surge en los casos en que los conocimientos prácticos se adquieren sólo con el ejercicio de la profesión de funcionario o empleado público, pues en dicho caso el ejercicio práctico puede no consistir en la aplicación de la teoría a un caso concreto, sino en algo que, si no se ha practicado y no se ha experimentado, requiere que otro te lo enseñe. Aquí se presenta la diferencia que existe entre cuerpos y escalas o entre la Administración especial y la general, ya que en ésta la diversidad o variedad de puestos, hace que tanto las funciones como las tareas puedan ser consideradas, pero, a su vez, multiplica la posibilidad de gran variedad de supuestos prácticos, de difícil previsión y aleatorios, para cuya solución no se cuenta con manuales, sino que requieren que en la preparación participen funcionarios o empleados de los cuerpos o puestos correspondientes, que puedan prever los casos prácticos posibles y que mantengan, además, contacto con la organización pública encargada de las pruebas o con los posibles miembros de los órganos colegiados. Ello supone que la preparación de opositores constituya un sector con intereses económicos y de competencia, en los que los funcionarios y empleados públicos tienen interés.

En resumen, y para finalizar, por hoy, los casos prácticos constituyen un punto importante en las pruebas selectivas y que en la actualidad bien pueden depender de lo que establezca cada convocatoria o ser un factor sorpresa o aleatorio, que debería considerar la posibilidad o no de que sea factible su solución por  cualquiera con la simple posesión de la titulación o porque su predeterminación sea clara y posible llegar a su solución. Si no lo que debe considerarse es la posibilidad de una fase de formación, de carácter selectivo y eliminatorio, como parte del proceso selectivo. Esto parce lo más justo y equitativo. Para más ilustración sobre el tema, frente a la generalización actual de la normativa reglamentaria de la selección, a continuación reflejo el tipo de pruebas que el Reglamento para la aplicación de la ley de Bases de 22 de julio de 1918 a los Cuerpos generales de la Administración civil del Estado, establecía en las oposiciones y en las diferentes categorías:

Respecto de las oposiciones para ingreso en el cuerpo técnico, como oficial de tercera clase:

b) Los ejercicios serán dos: uno oral, que versará sobre temas de Derecho político, Derecho administrativo, Economía política y Hacienda pública; y otro escrito, acerca de Legislación, referente a los servicios del respectivo Ministerio. (Hay que tener en cuenta que en aquellas fechas, los cuerpos generales no eran como hoy, sino que cada Ministerio tenía su escala, sin movilidad entre ellos.

Respecto de las oposiciones directas y libres a cargos de jefes de Negociado:

b) Los ejercicios serán tres: el primero oral, sobre temas de Derecho político, Derecho administrativo, Economía política y Hacienda pública; el segundo consistirá en redactar en tiempo que no exceda de seis horas, una Memoria acerca de un tema del cuestionario, que formule el Tribunal; y el tercero, en la resolución de un expediente, o la formación de una cuenta, para todo lo cual se facilitarán a los opositores los textos legales que consideren necesarios.


En cuanto a los oposiciones entre oficiales a los cargos citados de establecían dos ejercicios análogos al segundo y tercero de los reflejados.

Respecto de las oposiciones directas y libres a cargos de jefes de administración:
b) Los ejercicios serán cuatro: el primero consistirá, en la redacción, en tiempo que no exceda de seis horas, de una Memoria acerca de un tema del cuestionario, que formule el Tribunal; el segundo, en la resolución de un expediente, con vista de los textos legales necesarios, el tercero, en la redacción de un proyecto de reglamento orgánico de algún servicio del Ministerio de que se trate; y el cuarto en la resolución de una consulta sobre materia jurídica relacionada con el ramo respectivo, o de redacción de una Memoria sobre un tema de Legislación comparada.


En esta categoría y en la de jefes de negociado, además, se preveía un ejercicio de traducción de idiomas sin diccionario. (Francés, inglés, italiano o alemán)

El reglamento representaba una concreción mayor que la actual, a mi parecer, y los ejercicios prácticos tenían una vertiente más jurídica que de casos prácticos de organización, aún en el caso de un proyecto de reglamento orgánico. No obstante, es indudable, que la preparación de oposiciones se presentaba como necesaria.

El tema no se ha agotado, por lo que continuaré viendo las cuestiones que plantean las pruebas selectivas.

LA ARQUITECTURA DE GOBERNANZA DEL SISTEMA UNIVERSITARIO ESPAÑOL. I I

Ya se ha señalado que existe una relación estrecha entre la gobernanza y el rendimiento de los sistemas de investigación. La arquitectura institucional de la investigación universitaria en España se compone de los grupos de investigación consolidados; los grupos de investigación pre-competitivos; departamentos, centros de investigación o institutos universitarios; y estructuras de relación y de contacto con el ámbito empresarial y grandes estructuras de apoyo: centros de transferencia de conocimiento y tecnología a los sectores económicos y sociales (OTRIS, parques científicos y tecnológicos, campus de excelencia, etc.).

El resultado es una gran fragmentación de la investigación universitaria y un difícil control del cumplimiento de los objetivos generales de investigación del SUE, así como los de cada comunidad autónoma y cada universidad. Esto es debido a la baja institucionalización de la profesión docente e investigadora y a que la investigación se somete en última instancia a la libre voluntad del investigador. El hecho de que no exista una evaluación obligatoria del rendimiento de la actividad investigadora completa las notas de la cultura de la investigación universitaria pública en España. Finalmente, la justificación de esta fragmentación suele basarse en la necesaria introducción de la flexibilidad y la descentralización, como propone la Nueva Gestión Pública. Sin embargo, no hay suficientes evidencias empíricas de que una estructura más descentralizada sea más eficiente que una que no lo es; además, una universidad pública más autónoma y reorganizada no debería basarse en una estructura administrativa que fomentara la fragmentación. Es más que probable que la revisión o redefinición de algunos procedimientos y normas de gestión en materia de contratación, con el fin de atraer talento, o de transferencia de conocimiento a las empresas privadas pudieran resolver una gran parte de las inflexibilidades de las universidades españolas.

Como se ha señalado, una de las notas características del SUE es la homogeneidad de las estructuras de los órganos de gobierno y de representación de las universidades y del juego de relaciones formales que se establecen entre ellos. Esta uniformidad no viene obligada por la legislación marco, ya que es posible que los estatutos de las universidades definan distintas soluciones. El estudio de la regulación en diferentes estatutos de la figura del rector, de los centros, departamentos, institutos de investigación, claustros, consejos de gobierno y consejos sociales y sus órganos de gobierno, competencias, composición y la elección de sus miembros y titulares confirma el diagnóstico de la alta homogeneidad, a la vez que la existencia de algunas innovaciones que pueden extrapolarse al resto del SUE, como, por ejemplo, la reducción de la composición de algunos órganos.

Las cuestiones de la autonomía académica y de la competencia de gestión resultan de gran importancia en el funcionamiento de los sistemas universitarios. Una nueva arquitectura de gobernanza y una nueva orientación de la misma requieren nuevas capacidades en los puestos de alto nivel académico. Esto presenta una serie de problemas en sistemas como el español donde los puestos de dirección universitaria en todos los niveles, menos en la gerencia, están en manos de los académicos. En Europa se trata de paliar esta situación mediante la formación y, en más de la mitad de los países, circunscribiendo a los profesores e investigadores exclusivamente a las cuestiones académicas, aunque pueden desarrollar también funciones de apoyo o asesoramiento.

La introducción de estas reformas ha producido resistencias más o menos fuertes entre los académicos, ya que la defensa del autogobierno les ha llevado tradicionalmente a cubrir los puestos de dirección de la universidad. Estas resistencias no son siempre negativas, ya que los cambios de gobernanza requieren de tiempo y meditación suficientes al afectar a los elementos culturales de la institución. En algunos casos europeos se ha optado porque los miembros internos mantuvieran la primera responsabilidad de la dirección, planificación y supervisión de las actividades institucionales, correspondiendo la planificación, supervisión y el control último a los órganos externos.

Estas medidas deberían completarse con la transformación de los aspectos culturales y de comunicación. Así, la comunicación interna y un alto grado de transparencia concienciarían sobre la necesidad y urgencia de los cambios a llevar a cabo; la involucración de todos los agentes clave en las elecciones estratégicas y el estímulo y mantenimiento de una cultura de colaboración fomentaría la excelencia; la comunicación externa favorece la orientación internacional; la pertenencia a nuevas asociaciones con instituciones de educación superior, centros de investigación, con la educación secundaria o con el sector privado, tanto a nivel local como nacional o internacional, favorecería el cambio cultural propuesto por la Estrategia Universidad 2015.

En España los consejos sociales tienen escasa funciones en materia de control, supervisión efectiva de la gestión y planificación y sus informes pocas veces son preceptivos y vinculantes. Las dos excepciones de relevancia son la aprobación de los presupuestos, a propuesta del Consejo de Gobierno, y la aprobación del plan anual de actuaciones destinado a promover las relaciones entre la universidad y su entorno cultural. Sin embargo, algunas leyes autonómicas, como la de la Comunidad de Madrid, limitan esa aprobación del presupuesto al circunscribirla "a las líneas directrices y procedimientos aprobados para su aplicación que establezca dicho Consejo [de Gobierno]". El procedimiento de devolución de los presupuestos en el caso señalado se establece en los estatutos de cada universidad. Finalmente, si los presupuestos no resultaran aprobados el primer día del ejercicio económico correspondiente, se entenderá prorrogado el presupuesto del ejercicio anterior. Esta conjunción de mecanismos debilita sobremanera en la práctica las competencias presupuestarias del Consejo Social.

Estas reticencias tienen probablemente su origen en la resistencia de los órganos universitarios a las directivas que provienen del "exterior" de la organización. Esta oposición será menor cuanto más amplia sea la participación de la institución en los órganos de asesoramiento o control. En España, la función principal de los consejos sociales de supervisar el rendimiento de los servicios universitarios resulta difícil de llevar a cabo, a la vez que se trata de orientar su labor a la captación de recursos externos. No se ha facultado a los consejos sociales para realizar funciones destinadas a mejorar la relación entre las universidades y la industria, ni a facilitar el acceso a las empresas del alumnado y el profesorado, ni a procurar que las universidades sean permeables a las necesidades de la industria. A diferencia de España, en la mayoría de los países, los interesados externos han asumido papeles importantes en el funcionamiento interno de las universidades. El origen de dichos interesados es la industria el comercio y las organizaciones de la sociedad civil.

Los cambios introducidos en el sistema de gobernanza en los últimos años se concretan en: incremento de la colaboración interuniversitaria en los másteres y los programas de doctorado; creación de institutos y centros de investigación, de parques científicos y tecnológicos, de empresas de base tecnológica (EBTS); creación de fundaciones universitarias y de fundaciones Universidad-Empresa; potenciación de los títulos propios y del aprendizaje a lo largo de la vida; el Programa de Campus de Excelencia Internacional. De todos ellos el que presenta una mayor potencialidad de transformación del modelo de gobernanza es el último.

Los Campus de Excelencia suponen agregaciones entre universidades, institutos de investigación y centros de educación superior, y entre el sector público y los entornos productivos basadas en una planificación estratégica. Además, conllevan un margen significativo de autonomía funcional en materia de regulación y de captación de recursos humanos entre las instituciones participantes. Este programa presenta una buena aceptación por la comunidad académica.

Finalmente, la Comisión Técnica de Expertos Internacionales considera que la combinación de un único órgano de gobierno, resultado de la fusión de la Junta o Consejo de Gobierno y el Consejo Social, y un rectorado sólido, en un marco de mayor autonomía y responsabilidad, sería la clave para implantar con éxito los objetivos de la Estrategia Universidad 2015.

Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.