LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA PRODUCCIÓN Y EJECUCIÓN DEL DERECHO

Reinicio mi lectura del libro de Jürgen Habermas y repasando la ficha realizada encuentro una nota o comentario que realicé al leer el siguiente párrafo de la Introducción de Manuel Jiménez Redondo: El mecanismo de coordinación de la acción que representa el lenguaje introduce en la empírica social una tensión, que, desde un punto de vista funcional, por ser ella misma una fuente de sistemática de desorden, ha de quedar elaborada y establecida mediante mecanismos diversos. El derecho positivo moderno es uno de esos mecanismos, tan inverosímil como sorprendente; limita estrictamente la necesidad de acuerdo en la interacción corriente sustituyéndola por la posibilidad de apelar en todo momento a normas coercitivas a las que el destinatario queda sujeto sin posibilidad de cambiarlas, a la vez que en el plano de la producción del derecho deslimita por entero la posibilidad de desacuerdo (y, por tanto, de introducir cambios en la norma de primer orden) sometiéndola a la vez a una estricta regulación reflexiva que, por tanto, prevé (dejándolo libre a la vez que regulándolo) incluso el desacuerdo que verse, no ya sólo sobre las normas de primer orden, sino sobre esa misma regulación reflexiva; también la Constitución puede cambiarse conforme a derecho; ello suscita la cuestión acerca de la naturaleza de las normas o del sistema de normas con el que todo ello es posible.

Este párrafo y los que le anteceden, me hicieron reflexionar sobre la intervención de la Administración en la producción del derecho y su ejecución y en relación a la participación como forma legitimadora de las decisiones, siendo esta mi reflexión en el momento de la lectura, hace ya varios años:

“Respecto del poder ejecutivo y de la Administración los sistemas dialogantes o procedimientos democráticos, resultan más reñidos con la naturaleza de dichas instituciones en cuanto tratan de hacer efectivo con rapidez y sin dilaciones el derecho ya declarado, sin perjuicio de que en la medida que existan procesos de formación de derecho o normas sí sean de aplicación dichos procedimientos. Paradójicamente, resulta que es la parte política del poder ejecutivo la que introduce en la administración o ejecución una dialéctica encaminada a hacer variar o matizar lo dispuesto por las normas, tratando de satisfacer los intereses de grupos concretos que acuden en vía de ejecución pretendiendo hacer valer aquéllos que no se vieron satisfechos o quedaron indefinidos en el proceso de formación de la norma. El político "pragmático" trata de satisfacer el interés del grupo con perspectivas de voto u otorgamiento de poder o influyente en su carrera en el partido o en la sociedad y presiona al funcionario que está obligado a actuar con objetividad y de modo formal en este proceso y a veces, en orden individual o de casos concretos, pueden producirse desviaciones, pero también se puede producir un choque con los principios fundamentales que inspiran el ordenamiento jurídico concreto existente y entonces en el seno de la administración o ejecución se producen tensiones. Tensiones que hasta ahora se traducen en el establecimiento de procedimientos de selección de personal basados en el libre nombramiento o designación y otros tendentes a prefigurar el candidato o la persona a seleccionar, disfrazando el sistema de objetividad. Ello conduce a una desprofesionalización de la Administración pública y a un incremento de las estructuras políticas sobre las administrativas.

Muchas más cosas cabe reflexionar en este punto y en la diferencia entre la ejecución y la planificación o conformación del derecho. Sobre todo en orden al papel que desempeña la Administración pública en la conformación del Derecho, ya que es ella la que al proyectar las normas decide la mayor o menor abstracción de la Ley o el detalle y concreción de la misma. Es decir, la Administración pública es un factor de juridificación y de establecimiento del orden primario jurídico y del secundario, de modo que decide lo que va a ser permanente y sujeto a menos cambios de lo que no cabe todavía solidificar o esclerotizar. La desprofesionalización de la Administración pública puede pues conducir a una alienación muy superior a la que es propia o se atribuye a la burocracia, de tal modo que supera el ámbito propio de la organización o institución para afectar a la sociedad misma y a los individuos. Conduce a un posibilismo político alejado de los valores sustanciales de la verdadera democracia y deja la decisión final en manos del político o de los poderes fácticos que le apoyan. Como todo ello beneficia a intereses de dichos poderes fácticos, es indudable que el poder administrativo no puede interesar.”

REVISTA DE LA ASOCIACIÓN PROFESIONAL DEL CUERPO SUPERIOR DE ADMINISTRADORES CIVILES DEL ESTADO

La Asociación Profesional del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado ha editado el número 1 de su Revista en su año III que tiene como tema general el de Reflexiones desde la Administración Pública que incorpora distintas colaboraciones de jovenes Administradores Superiores una colaboración mía que refleja puntos ya expuestos en parte en este blog. Esta es mi colaboración:

LA ADMINISTRACIÓN GENERAL SUPERIOR EN LA ACTUALIDAD

En la década de los años 1960, se propugna una reforma administrativa en la que frente a la patrimonialización de la organización administrativa por los Cuerpos especiales, se pretende dar importancia a la Administración general, dentro de la distinción entre administración general y especial, ya presente más de un siglo antes. Importancia que tiene como punto clave la creación del Cuerpo Técnico de Administración Civil del Estado (hoy Superior de Administradores Civiles del Estado), junto con el resto de Cuerpos de Administración General. A este cuerpo se le atribuyen las funciones de gestión, estudio y propuesta de carácter administrativo de nivel superior y se le exige titulación superior universitaria o técnica. Al mismo tiempo se prevé la exigencia de un diploma directivo para las plazas, del cuerpo, de mayor responsabilidad.

Testigo soy, en dicha década, del rechazo al diploma de directivo, en una reunión en Tarragona, de unos pocos y significados miembros del Cuerpo recién creado, previa a una reunión y cena, con bastante presencia corporativa, en el Club de Polo de Barcelona, por considerar que los componentes del Cuerpo ya éramos directivos. Con ello se pretendía, por un lado, marcar la clara diferencia, no siempre reconocida, con los Cuerpos Técnico – administrativos a extinguir, en cada Ministerio, y, por otro, consolidar su situación, sin pruebas o cursos, aquellos compañeros que ya ocupaban los puestos de mayor responsabilidad en la Administración central o Madrid. La apertura de los puestos de mayor responsabilidad a toda clase de Cuerpos superiores, a través de su clasificación indistinta y como de libre designación, y la creación de las Comunidades Autónomas, no sólo acaban con el nivel directivo como administración general propiamente dicha, sino con su propia concepción e importancia.

Pero estos dos hechos, desde la perspectiva de quien ha vivido directamente la evolución de la función pública de las Comunidades Autónomas, en especial de la Comunidad Valenciana, no sólo ha supuesto una nueva e importante presencia de los especialistas, sino una reducción de la Administración general a la mera gestión -pues incluso a este nivel de gestión existe la libre designación-, sino también la desaparición de su condición jurídica o de intervención garante del derecho, dejándola exclusivamente como algo propio de los servicios jurídicos, de modo que la técnica jurídica ha acabado separándose de la Administración general y de las Secretarías Generales Técnicas u órganos equivalentes, para integrase en Cuerpos de letrados o abogados. Esto hace del nivel de gestión y propuesta superior y de colaboración con el nivel directivo, un nivel totalmente subordinado, sin poder y sin presencia técnica imparcial, y al servicio del poder político; lo que, unido a un nivel directivo de libre designación de pura y dura confianza política, supone que los dos niveles propios de la Administración general, ya no constituyen una función pública fundamentada en las bases del artículo 103.3 de la Constitución, ni garante de los principios del 103.1. El término de “empleados” públicos resulta más adecuado que nunca.

Sin embargo, persiste la concepción de la Administración general y su valor como elemento estructural básico de las Administraciones públicas. De otro lado, su carácter de técnica compleja no se corresponde, pues, con una sola técnica, sino que comprende y utiliza diferentes, por lo que no es patrimonio de una sola titulación; por ello, teniendo como base conocimientos técnicos pertenecientes a diferentes sectores científicos, la técnica de administración general superior tiene una base empírica y de experiencia acumulativa de conocimientos prácticos que hacen de la Administración general una carrera en sí misma, que mantiene conexión con la línea jerárquica y con la multiplicidad de puestos de trabajo con contenidos y funciones diferentes. La condensación y abstracción de estos conocimientos técnicos y prácticos configuran, finalmente, una técnica específica que constituye la función directiva propiamente dicha y que conecta con la Ciencia de la Administración, por un lado, como aplicadora de sus principios y, por otro, como fuente para sus contenidos.

Administración general y función directiva están íntimamente ligadas, tal como la Ley de Funcionarios Civiles del Estado concebía, pero la realidad es muy otra, el mérito y la capacidad no están garantizados, el derecho, salvo en la mera aplicación del procedimiento administrativo y no respecto del contenido de las resoluciones, no es un elemento a garantizar, es problema de los cuerpos jurídicos, y las políticas públicas no son más que la expresión escrita de la voluntad del poder político, y el proceso garantizador de su eficacia, que viene constituido por la valoración de su viabilidad y por la previsión de los recursos administrativos necesarios para su efectividad o su implementación, ya no importa, es secundario, porque lo principal es el efecto cara a la galería: la aparición de lo decidido en los medios de comunicación y la idea en los ciudadanos de que esta mera decisión supone ya la eficacia. No puede haber Administración pública en una situación como esta, hay mera administración. El empleo público y no la función pública, es la idea maestra del momento. Se ha llegado a una situación similar a la administración privada, considerada como más eficaz, pero precisamente para conseguir la ineficacia de los principios básicos constitucionales de la Administración pública, todo ello firmemente consolidado por el predominio del Poder ejecutivo a través de las mayorías parlamentarias.

En resumen, si el nivel superior de la Administración general coincide con el nivel directivo y el inmediatamente inferior propone poco y gestiona y ejecuta mucho y la libre designación es el sistema de carrera existente, hay servicio al político de turno, no hay Administración pública, salvo allí donde el político deja margen.

GOBERNANZA Y CAMBIO POLÍTICO

Si hubiese que resumir la característica actual más relevante del ejercicio de la política, sería la de gobernar la complejidad con un alcance hasta ahora nunca conocido. En el ámbito autonómico y local presenta, además, la nota de que es preciso gestionar los asuntos más cercanos de los ciudadanos en un contexto globalizado que en ocasiones llega a confundirse con lo inmediato. Por eso puede afirmarse que el factor clave de los gobiernos actuales es el buen manejo de las relaciones intergubernamentales y su relación con las organizaciones privadas y las asociaciones ciudadanas. De esta manera, para resolver muchos de los problemas sociales es necesario establecer estrategias que transcienden muchas veces el límite territorial, e incluso estatal, que impliquen a actores de la más diversa naturaleza.

Se ha llegado a esta situación debido a:
- la fragmentación e interconexión de las políticas entre los diversos niveles territoriales;
- la intervención de un número mayor de actores políticos en las distintas fases del proceso de las políticas públicas;
- la interdependencia y la complejidad creciente de las cuestiones políticas y sociales;
- la universalidad de las políticas públicas; la descentralización y la fragmentación del Estado;
- la difuminación de las fronteras entre el ámbito público y el privado; la transnacionalización de la política;
- la complejidad técnica de la acción pública; la insuficiencia financiera de las instituciones públicas; y la incertidumbre del entorno socio-organizativo.

Una característica de nuestros sistemas políticos avanzados es el alejamiento progresivo de los ciudadanos de las instituciones democráticas y de sus representantes. Las encuestas y estudios nos muestran de una forma reiterada que:
- la adhesión ciudadana a las instituciones políticas es baja;
- la política es vista con desconfianza;
- los partidos políticos suscitan poca confianza, mientras que las organizaciones no gubernamentales, por el contrario, alcanzan una elevada aceptación;
- la abstención electoral es elevada, especialmente en el entorno de las grandes ciudades y entre los jóvenes.

Las causas de los problemas actuales de la acción política y de sus instituciones hay que buscarlas, en primer lugar, en los problemas de articulación entre las exigencias de la competición electoral y las necesidades de la ejecución de las políticas públicas; es decir, entre la lógica de los partidos y de los procesos electorales y la resolución de los problemas sociales. A esto hay que añadir las debilidades del sistema democrático: problemas en la composición y la selección de las elites representativas (profesionalización de la vida política); obstaculizan de la participación real de los ciudadanos anónimos en la vida política (inexistencia de mecanismos efectivos de rendición de cuentas); papel casi monopólico de los partidos como catalizadores de la participación; dificultad de los ciudadanos para explicar sus preferencias y opiniones (alejamiento de la ciudadanía de la política, sus instituciones y sus dirigentes).

Por otra parte, la gestión pública sigue siendo percibida, a pesar de los importantes esfuerzos realizados en materia modernización, de externalización o privatización de servicios, de informatización de sus procesos, o de incorporación de las técnicas del sector empresarial privado, como lenta, burocrática, impersonal y alejada de las necesidades y referentes de los ciudadanos. Además, en los últimos años en nuestro país se observa una preocupante caída en la satisfacción del funcionamiento de los principales servicios públicos, como la educación o la sanidad.

Las razones del comportamiento anterior hay que buscarlas en la mayor exigencia de los ciudadanos a los servicios públicos; en su elevada autopercepción de ser contribuyentes del sistema; en la incapacidad financiera, organizativa y de medios humanos para atender todas las demandas sociales; en el incremento importante de la población inmigrante, especialmente en las grandes ciudades; y en la baja adhesión a las instituciones políticas y sus dirigentes

La conclusión de lo anterior es que hoy un gobierno no puede adoptar decisiones y ejecutar las políticas públicas autonómicas exclusivamente dentro de la tradicional estructura administrativa y legal. Tampoco puede atribuirse la exclusividad del control social y de los recursos esenciales, ni ser el único actor relevante, ni esperar que su decisión se acepte por los otros poderes territoriales, ni, sin discusión, por los ciudadanos y por las organizaciones sociales. Esto le obliga a desarrollar estrategias de alianzas sólidas y flexibles con el ámbito empresarial, los ciudadanos y el tercer sector para lograr los objetivos de la acción pública. De ahí que nos encontremos ante un gobierno compartido donde ningún actor tiene todos los recursos ni la información suficientes para afrontar los problemas unilateralmente con suficiente éxito y legitimidad.
El enfoque de la gobernanza enmarca desde los años noventa las consideraciones anteriores y concede una importancia central a los diversos integrantes que intervienen en la acción política y social. También implica una reorientación de la actuación pública hacia los intereses políticos y sociales del ciudadano. Éste, considerado como cliente, había quedado un tanto postergado en las frías corrientes de la calidad, la eficacia y la eficiencia de las últimas décadas. Así, resurge el ciudadano en su consideración política, como sujeto de derechos y obligaciones y co-conformador del sistema político.

El término de gobernanza es polisémico, aunque se pueden extraer una serie de notas de las diversas aproximaciones realizadas a él tanto por la comunidad científica como por organismos como el Banco Mundial, la Comisión Europea o la OCDE. Así se vincula a: grado de legitimidad, representatividad, responsabilidad ante el ciudadano, eficacia; inclusión de los actores sociales y de los ciudadanos en las redes de elaboración e implantación de las políticas públicas; y adaptación de la gestión pública, a un contexto y a unos fines políticos.

Una definición sintética de gobernanza podría ser: un proceso de coordinación de una red de actores, grupos sociales e instituciones nacionales e internacionales para lograr metas definidas colectivamente en entornos fragmentados y caracterizados por la incertidumbre. El liderazgo de esa coordinación corresponde indudablemente al gobierno autonómico y a sus dirigentes políticos, con el Presidente a la cabeza, que tiene que presentar un proyecto de Comunidad Autónoma para que se concrete y se ejecute por medio de los intereses existentes. En este concepto se enfatiza en la visión política de la ciudad, de sus ciudadanos y de la gestión pública.
Las numerosas iniciativas sobre gobernanza que se llevan a cabo en los países de la OCDE tienen en común el fortalecimiento de la democracia participativa y deliberativa mediante medidas muy concretas, a la mejora de la gobernanza; utilizar un enfoque de participación de abajo-arriba; fomentar la adopción de soluciones deliberativas; empoderar a los ciudadanos de forma que puedan ejercer un control más eficaz de las instituciones políticas y de sus integrantes; limitar del poder de los integrantes de las instituciones públicas a través de la aprobación de códigos de buen gobierno o códigos éticos; incrementar los derechos de los ciudadanos respecto de los poderes públicos y fijar su obligaciones, a través de las de cartas de ciudadanía.

En definitiva, la gobernanza implica y exige un cambio en la forma tradicional de gobernar; persigue, en primer lugar, la integración de los elementos que intervienen en el gobierno de la sociedad con el fin de que los dirigentes políticos logren una mayor legitimidad, a la vez que el logro de una mejora de la gestión política

ADMINISTRAR Y PENSAR

Diversas circunstancias actuales, sobre todo la racha de grandes incendios que nos vienen asolando este verano, me sitúan de nuevo ante lo que considero un predominio de lo político sobre lo administrativo. Predominio que en teoría y en buena lid es lo que corresponde, pero siempre que lo político se considere en conexión con el gobierno y sobre todo con el buen gobierno. Pero lo cierto es que cuando me refiero a dicho predominio lo hago con matices claramente peyorativos, en el sentido de que lo político resulta ser lo conveniente para el partido, las elecciones, la imagen y el cargo político correspondiente. El gobierno, en cambio, implica la existencia de una administración sobre los fundamentos del cumplimiento de los fines e intereses públicos definidos en las leyes. El buen gobierno precisa de una administración neutral y profesional.

Cuando "lo político" predomina la actividad administrativa se centra en el servicio a los cargos políticos y sus directrices y se pone el acento en lo inmediato, perentorio y eventual y no tanto para establecer una solución permanente sino para capear el temporal. Hay acción, pero, a veces, escasa reflexión y proyección hacia el futuro. Soy consciente de que Política y Administración son inseparables, tanto si se entiende a la primera en el buen como en el mal sentido, pero también he manifestado en muchas ocasiones cómo los clásicos del Derecho administrativo y de la Ciencia de la Administración señalan que no hay gobierno sin administración, por lo que cabe preguntarse si puede haber administración sin gobierno. Lo correcto es contestar negativamente, pero hay que recordar también que, por ejemplo, cuando yo acababa de ingresar en la Adminstración, se destacaba a la Administración francesa precisamente porque funcionaba pese a los continuos cambios de gobierno, y ello se ponderaba como modelo de una Administración profesional y moderna. Lo cierto es que si no hubieran nuevas políticas o no se aprobaran, la Administración tendría que continuar ejecutando las existentes y manteniéndolas, lo que supone resolver los problemas que se plantean en dicha ejecución y mantenimiento. Por tanto con todos los matices posibles, puede no haber gobierno pero no puede no haber administración.

Pero el título de este post hace referencia a la acción de pensar precisamente para evidenciar que lo inmediato no puede hacer perder la perspectiva de lo necesario con carácter permanente y que resulta consustancial con la administración la previsión, que forma parte de la planificación y también es consecuencia del control. Es la retroalimentación a que muchos hacen referencia. Los incendios de este mes pasado evidencian que algo falla en la previsión y en el pensar de la Adminitración Pública y no voy a extenderme en ello, pero sí quiero recordar que ya en la pasada década de los ochenta, los labradores y gente de los pueblos con patrimonio forestal denunciaban a ICONA que, desaparecido el pastoreo y disminuida sustancialmente la recogida de leña, los bosques eran una pura yesca, añadan que las zonas forestales cultivadas han desaparecido casi totalmente y que los caminos que ello conlevaba ya no existen, para que comprendamos que hay una falsa configuración del "medio ambiente" y que éste no es equivalente a medio salvaje.

Conviene que la Administración cree espacios simplemente adminitrativos y despegados de la actividad política directa y en ellos se piense en la ejecución, mantenimiento y avance de las políticas públicas consolidadas. Además ello redunda en propuestas que benefecian la actividad política, en su sentido puro, y facilitan su eficacia.

GUARDIAS CIVILES

Es normal que cuando nos referimos a los funcionarios, y más cuando lo hacemos en sentido peyorativo, se piense, en los burócratas, en la acepción corriente del término, pero funcionarios los hay de muchas clases. La Guardia Civil es un ejemplo de funcionarios que tienen encomendadas funciones esenciales para la sociedad en orden a su seguridad y a la prevención de la delincuencia y también en cuanto a la protección civil.

Ayer dos de estos funcionarios han sido asesinados, precisamente en razón de su función e importancia y la respuesta oficial ha sido la misma que tantas otras veces. Creo que es necesario reflexionar respecto a esta situación política, ya que no creo que sea propiamente social, aunque la guardia civil haya sido objeto tradicionalmente de una imagen negra y folclórica que en nada favorece a su realidad y misión. Hay muchas cosas que contribuyen desde el propio sector político al desprestigio de las instituciones y los meros gestos de condolencia pública ya no son suficientes, hay que penetrar en las raíces que causan esta situación.

El Estado o una parte de él, no su Administración, puesto que la voluntad está depositada en el sector político y de gobierno, ha renunciado a ejercer buena parte de sus competencias y como señalaba el otro día ha sorteado la Constitución en la toma de muchas decisiones y, sin contar con los ciudadanos, nos está “reconstituyendo”. En el caso que nos ocupa hay que pensar en la renuncia al control de la educación que se imparte en las autonomías nacionalistas y medir las consecuencias, en su caso, de que se menosprecie a España y las instituciones que la representan e, incluso, que se puedan considerar como el enemigo a destruir. Por ejemplo, desconozco quien es el alto inspector en Educación en la Comunidad Valenciana. Puede que sea un funcionario que huye de toda publicidad o puede que se le esconda, pero la sensación es que no existe y que no se ejercen competencias en la materia.

En virtud de una actitud democrática y de la novedad de su institución en España parece que cualquier actitud por desaforada que sea es admisible. Así yo he vivido, en los principios del cambio político, manifestaciones en las que nadie criticó que se gritara “Viva ETA” y "ETA ven y mátalos" y algunos de los que presidian la manifestación fueron asesinados por ella tiempo después. No es bueno el silencio en estas ocasiones, quien calla otorga o, al menos, parece que lo haga. También vemos que los políticos emplean términos como “negociar” al referirse a conversar ETA, término que aplican siempre que quieren señalar que se ha hablado con dicha organización por todos los gobiernos. Nadie critica el término, que implica que las partes que negocian están en un mismo plano, al contrario, cada partido político arroja al opuesto su “negociación".

Los hechos acaecidos son responsabilidad de muchos y hora es que se actúe de modo diferente. Los guardias civiles son funcionarios que cumplen una misión esencial y que pagan con su vida, en muchos casos, este ejercicio. Verdaderos funcionarios públicos, pues; nada que ver con los cargos políticos y su vida muelle o con los funcionarios que trabajan en las covachuelas de la Administración y lo dice quien puede considerarse incluido, en su tiempo, en dicho sector de ejercicio burocrático corriente. Funcionarios que, proporcionalmente con su riesgo e importancia y respecto de los burócratas, están mal pagados económica y socialmente.

Eduquemos a nuestros ciudadanos y a nuestros niños en el conocimiento y respeto de estas instituciones y no fomentemos su degradación. Los jóvenes muertos ayer y los que les han antecedido lo reclaman.

EL PREDOMINIO DE LOS POLÍTICOS

En una entrevista que el diario Las Provincias realiza al profesor Santiago Grisolía, éste a la pregunta de si acepta el cierre de Garoña dice: No, todas las energías son necesarias. Lo que es absurdo es que se creen órganos consultivos para no hacerles caso. Los políticos actuales lo saben todo y no consultan.

Me quedo con la última parte de la respuesta que me parece muy significativa y que evidencia que el profesor es sus contactos actuales con los políticos aprecia la suficiencia que les caracteriza y que desde el punto de vista de mis preocupaciones, manifiesta que desde la llegada de la democracia a España, quizá, se han producido distintas consideraciones por las que la función pública y su papel ha desmerecido sensiblemente. Y ello no obedece sólo a que los funcionarios puedan despretigiarse por sus conductas, sino que en los esquemas actuales de ejercicio del poder al político le viene bien, en cierto modo, que sea así, porque algunas moscas cojoneras no les caen muy bien, sobre todo si están protegidas por su inamovilidad en el puesto. Por ello resulta estupendo, no sólo el crear espacios orgánicos sometidos a derecho privado que facilitan actuaciones que de ningún modo permite el derecho público y sus principios de control del gasto público, sino que los funcionarios no sean considerados algo distinto que un trabajador o un directivo de empresa, porque, entonces, se someten no a la ley y el derecho, cosa propia del obsoleto modelo burocrático weberiano, sino a lo que el político quiere, el cual, además está "más legitimado" y lo sabe todo.

Risa me da, por no llorar, ya que una cosa es el modelo burocratico weberiano y el sometimiento de los poderes públicos al Derecho y otra cosa son los vicios de la burocracia en su acepción vulgar de papeleo y exceso en trámites innecesarios o de creación de absurdos requisitos y normas, que precisamente es en la empresa privada donde son más un sin sentido y es mi experiencia que este vicio se produce igual en las empresas privadas y, como digo ,de modo más absurdo que en lo público.

En definitiva, políticos que mandan más que nunca, con personas de su confianza y por ellos designados, y que lo saben todo son nuestros verdaderos directivos públicos. Mientras el presupuesto público aguante.......

QUEMANDO ETAPAS

La Universidad Cardenal Herrera-CEU, pasa momentos complicados y se me comunica que la Fundación San Pablo ha decidido jubilarnos a los mayores de 65 años que seguíamos prestando servicio, por lo tanto se supera otra etapa. Han sido 29 cursos que me han permitido mejorar mis conocimientos jurídicos y regresar a los estudios de la Ciencia de la Administración, manteniendo la línea científica de Baena del Alcázar que comparto plenamente y que espero que tenga el reconocimiento que se merece. Todo ello gracias a la confianza que se me otorgó por José María Espinosa Isach y Santiago García Aracil en 1980, cuando en el Colegio Universitario del CEU- San Pablo en Moncada comenzaba el tercer curso de Derecho y la asignatura de Derecho administrativo.

El último curso no había sido muy gratificante y ya existían pocos incentivos o alicientes. Se abre, pues, otra etapa distinta, puesto que, sea cual sea su tiempo, ya no existe una obligación de estudio y de servicio a terceros, lo cual puede que cambie mis actitudes. No obstante, me quedan por completar mis trabajos sobre Juridicidad y organización en la Administración española, los Comentarios al Estatuto del Empleado Público y centrar mi colaboración en el programado homenaje al profesor Baena del Alcázar. Habrá que fijar como obligaciones estos objetivos y ver de mantener este blog o de que él me mantenga a mí. Espero que ayude la colaboración de Manuel Arenilla. También puede que una mayor proximidad al despacho jurídico me otorgue otras perspectivas.

En mi lugar de veraneo tengo un ejemplar de las Cartas a Lucilio de Séneca, traducidas por Vicente López Soto, y como hay que aplicar un cierto estoicismo ante los acontecimientos propios de la edad, releo algunos párrafos y me quedo con este que puede ayudar a mantener el tipo:

Mientras ignores, debe aprenderse y, si creemos el proverbio, mientras vivas. Y a ninguna cosa le es más adecuado este [proverbio] que a esto: mientras vivas, debe aprenderse cómo vivir. Sin embargo, yo allí enseño algo. ¿Preguntas qué enseño? Que el viejo también tiene que aprender.

Pero también es de considerar este:

No debemos ni escribir solamente ni leer tan sólo; lo primero disipará y agotará las fuerzas; me refiero a la composición; lo otro las disuelve y debilita. Se ha de pasar alternativamente de lo uno a lo otro para que la composición dé estructura a cuanto se ha recogido en la lectura.

¿Seré capaz de leer más para escribir menos y mejor?

POLÍTICAS Y RECURSOS

Algunas situaciones que nos afectan como ciudadanos y que se corresponden con las denominadas como políticas prescriptivas; es decir, con políticas de corte clásico, de aplicación de leyes y reglamentos y de control y policía, me hacen reflexionar sobre la cuestión del papel de la Administración como la parte a la que corresponde la dotación de los medios o recursos precisos para la eficacia de las políticas públicas. Y tengo la impresión de que esta actividad que desde la Ciencia de la Administración se considera como propiamente administrativa y de los profesionales no deja de estar interferida por los políticos y, sobre todo, porque el recurso principal, el presupuesto, no deja de ser un instrumento político; de tal manera que la mayor o menor repercusión política, mediática o popular de una política, puede hacer que unas políticas públicas predominen sobre otras y que algunas queden rezagadas en la preferencia de los políticos y en su mantenimiento, hasta llegar a deteriorarse.

Y también creo que en este sentido las políticas tradicionales, las del orden público, son las que mayor deterioro sufren y más quedan desfasadas en cuanto a los recursos que se les destinan, siendo preferidas las actividades, servicios y organizaciones que mayor rédito ofrecen y que resultan más espectaculares y proporcionan mayores resultados a los grupos económicos de la sociedad correspondiente.

De este modo las Administraciones públicas se ven obligadas en muchas ocasiones a establecer leyes y regulaciones en evitación de situaciones sociales que son rechazadas por los ciudadanos. Pero regular es quizá los más fácil y desde el punto de vista político lo que más rápidamente puede realizarse, de tal manera que parece que con la regulación ya se ha cumplido y solucionado el problema, cuando la realidad es que, administrativamente, es cuando empieza el mismo y éste se agrava cuando, junto a la regulación, no se han previsto las consecuencias de la misma y los recursos necesarios para su eficacia.

Un ejemplo que se me ocurre, para mejor comprensión de lo que estoy exponiendo, es el de las regulaciones en materia de ruido. Atendiendo al ejemplo del Ayuntamiento de Valencia, se ha dictado una Ordenanza que trata de abordar todos los problemas, llegando incluso a prohibir las tracas a la finalización de las bodas y otros acontecimientos sociales o exigiendo previo permiso y estableciendo sanciones para los incumplidores. Pero el mismo Ayuntamiento, en algunos barrios, con la excusa de evitar dobles filas de coches aparcados, amplia las aceras, con el único y verdadero propósito de que los bares, restaurantes y similares cuya proliferación, unos al lado de otros permite, puedan colocar mesas al aire libre. Ellos ganan más y el Ayuntamiento cobra sus tasas. Pues, bien, nada comparado el ruido esporádico de una traca de una boda con el permanente ruido, rumores, risas, gritos, etc. de los clientes de los establecimientos, en horas de descanso del vecino que ha de trabajar al día siguiente.

Si llamas a la policía local te has de armar de paciencia, hasta conseguir un momento en se deje de decirte que todas la líneas están ocupadas y que de inmediato serás atendido. Cuando llega dicho momento el funcionario de turno ya tiene bien aprendida la lección y con suma amabilidad te indica que da parte a la patrulla correspondiente, la cual no suele llegar cuando corresponde o tiene suficientes problemas como para atenderlos todos. Una carta al director del diario valenciano “Las Provincias”, el día 7 de este mes, después de denunciar una situación de ruido nocturno, bailes y jaranas, dice: Poco a poco vemos cómo cada vez van tomando la calle y haciendo lo que quieren, incluso a las 5 de la mañana: anoche fue el dar golpes contra el suelo, las paredes de los edificios y los contenedores con trozos de persianas.
Yo llamé a la Policía municipal, por cierto Rita Barberá, ¿usted vino?, pues su Policía Local tampoco, nos salvó la lluvia…

No me cabe duda que la escasez de recursos impidió la actuación policial, porque pensar otra cosa sería todavía más preocupante.

Estas situaciones también dan y quitan votos, pero afectan al individuo y éste no tiene el mismo peso como tal si no se organiza. Pero es evidente que la acción política hace que las políticas prescriptivas se vean permanente afectadas por ella y que se incurre en contradicciones permanentes y en acciones que las hacen ineficaces o las rebajan en su importancia, porque la “buena imagen” es esencial y reprimir no es moderno y está mal visto. En este sentido de las contradicciones y de la hipocresía que se oculta en algunas actuaciones políticas sirve el artículo de F.P. Puche, en el mencionado diario y el mismo día

EL PRESTIGIO Y LA DIGNIDAD DE LOS FUNCIONARIOS

Al referirse a los funcionarios públicos es normal generalizar, cuando lo cierto es que hay muchas clases de funcionarios y que no todo lo que se dice de ellos es aplicable a sus diferentes clases y niveles. Lo normal es que mis referencias se realicen partiendo de mi experiencia personal y, preferentemente, pensando en el conocido como nivel burocrático y también en la administración general, aunque sin descartar a los especialistas que se integran en dicho nivel burocrático y jerarquizado.

El funcionario público no está bien visto por la ciudadanía y es general el identificarlo con el comportamiento burocrático. Lo normal es que se piense que tiene un trabajo cómodo y garantizado, lo que implica, según opiniones comunes, un privilegio frente a los trabajadores del mundo civil. No es preciso que hoy repita e insista en el concepto estricto del funcionario público, ni que vuelva a insistir en el de función pública o funciones públicas y su importancia como garantía de los derechos de los ciudadanos y de la eficacia de las políticas públicas. Las críticas a los funcionarios públicos no siempre son objetivas pero han de ser consideradas. Buena parte de los que critican a la función pública son incapaces de enfrentarse a una oposición de ingreso en la misma, sin que ello signifique que el sistema sea lo más racional o que se trate de personas inútiles, ni mucho menos. Y es aquí donde voy a ceñirme al tema que comprende el título de este post.

Al referirnos al prestigio del funcionario hay que hacerlo desde el punto de vista social y desde el del propio conjunto de los funcionarios y, desde los dos, este prestigio está conectado con la dificultad de las oposiciones correspondientes para el ingreso en el cuerpo de funcionarios, lo que normalmente lleva aparejado el nivel retributivo de sus componentes y su poder en el seno de la organización administrativa y, en consecuencia, en la sociedad o grupos sociales y de intereses con los que se relacionan a través de su función. De este modo, y todavía más atendiendo al nuevo Estatuto del Empleado Público, el cuerpo de funcionarios y la dificultad de las correspondientes pruebas selectivas se convierte en la clave del prestigio funcionarial y en un sistema de defensa del grupo que se organiza corporativamente, pues así se defiende del “intrusismo”, considerando como tal el acceso a sus funciones de personas que no han realizado las correspondientes oposiciones o que pertenecen a otros cuerpos.

Pero como el nivel de politización es muy alto y muy fuerte la necesidad política de contar con personas de confianza en todos los niveles, el sistema ha creado un ámbito de nivel directivo y superior, coincidente con funciones comunes y generales, cuyo contenido profesional es, principalmente, adquirible en el seno de la propia Administración; nivel en el que rige la libre designación y la adscripción múltiple de sus puestos de trabajo, de modo que a estos niveles superiores se puede acceder desde distintos cuerpos, en perjuicio de los administradores generales en la concepción que con más firmeza se inicia en 1964. Y en esta zona se produce la politización que alcanza a puestos de contenido garante y sometidos al principio de legalidad sobre cualquier otra dependencia. De este modo, una buena parte de la Administración pública se somete al criterio del político que ha desinado al funcionario para el puesto correspondiente y las garantías formales establecidas por el ordenamiento jurídico desaparecen.

El cuerpo funcionarial no se desprestigia, normalmente su función es otra distinta de la que el miembro designado para un puesto de libre designación realiza, pero la organización y sus procedimientos formales sufren un desgaste y un desprestigio cada vez mayor, los cuales alcanzan al cuerpo funcionarial cuando sus puestos superiores también se clasifican de libre designación, aun cuando ésta sólo se produzca entre miembros de un solo cuerpo. La Administración general y burocrática es la que sufre el mayor desprestigio y la indignidad de los funcionarios, pues atrapados por el nivel del puesto y su retribución son incapaces de decir no cuando toca y se convierten en títeres ocupados en obedecer la dirección que le marcan los hilos que les sostienen. Ejemplos como los que el otro día ponía dirigidos a impedir el acceso a los expedientes administrativos son válidos para comprender la situación.

En definitiva, el ordenamiento jurídico, los políticos y los cuerpos de funcionarios han conseguido un sistema en el que todos pueden convivir pero el ciudadano no se entera de su verdadera situación, atrapado en la queja contra la burocracia de la ventanilla y del papeleo, se olvida de la idea de la función pública como garantía de todos sus derechos y la institución que aquélla supone se torna ineficaz cuando no inexistente.

POLÍTICAS PÚBLICAS, DERECHO Y SOCIEDAD

Vaya por delante, para quien no comparta lo que aquí, más o menos vuela pluma, se va a decir, que soy consciente de que soy ya "antiguo" y de que la edad no perdona, pero deja un poso de experiencia e información. En el último post, utilizando lo dicho por Ihering en su obra El fin en el derecho decía que éste representa la forma de la garantía de las condiciones de de vida de la sociedad, asegurada por el poder coactivo del Estado. No entraba, ni voy a hacerlo ahora en qué son estas condiciones de vida ni en lo que es la sociedad, porque, muchas a veces a mi pesar, las dos cosas son contingentes. Y precisamente su permanencia depende del derecho y de su ejecución y poder de imponerse, contra la voluntad de terceros, cuando se quebranta. Al imponer el Derecho se defiende la sociedad y sus condiciones de vida instituidas a través de él.

El tema que me ocupa ahora es lo que se puede decir, en términos corrientes, un berenjenal o un jardín de difícil salida, pues depende de los valores de cada cual y éstos, en España, ahora, como en otros tiempos, están en cuestión y nos dividen y separan, por una mala acción política, en mi opinión. Vuelvo a utilizar a Ihering, para que veamos, sin necesidad de marcar las diferencias existentes, la distinta valoración que cada lector puede hacer de lo que nos dice, cuando, en referencia a las citadas condiciones de vida, expone lo siguiente: En una palabra: los bienes, los goces, de los cuales para vivir tiene el hombre necesidad, no sólo tienen un carácter material; tienen además un valor inmaterial, ideal; comprenden todo lo que es objeto de las luchas de la humanidad: el honor, el amor, la educación, la religión, las artes, las ciencia. La cuestión de las condiciones de vida, lo mismo del individuo que de la sociedad, es una cuestión de educación nacional e individual. Más de uno se estará riendo de esto, pues hoy es una ingenuidad, no forman parte de un fin o no son fines y condiciones de vida sino medios para utilizar a conveniencia. Y es aquí donde hemos de conectar con las políticas públicas, porqué en el citado último post, en el fin del derecho señalado, yo encontraba una conexión entre Derecho y Política.

Mi maestro Baena del Alcázar conceptúa de modo restringido a las políticas públicas y califica como tales a las que constituyen una decisión conformadora, en principio de carácter innovador y que va acompañada de las medidas necesarias para su seguimiento y ejecución. Conformación e innovación son criterios calificativos de la noción. Los dos implican dinamismo y, por tanto, cambio sobre lo existente. Es normal, pues, que consideremos que las políticas públicas son un instrumento de cambio social. Pero como el derecho es el medio de su institucionalización y obligatoriedad y el motor de la acción ejecutiva, resulta que el derecho suele ser el medio democrático de la formalización de las políticas públicas y el principal elemento para la participación social y para la definición y concreción, a través de él, de los intereses comunes y generales. De modo que la sociedad de que se trate avance, conservando sus valores principales, los cuales se recogen, normalmente, en la Constitución, modelo de convención o pacto y de institución de cada sociedad. Si se burla la Constitución, si se prescinde de las formas y procedimientos establecidos, las políticas públicas pueden ser un instrumento de cambio, pero revolucionario y reaccionario y un medio de imposición antidemocrático y totalitario y esto ocurre, también, cuando se utilizan en beneficio sólo de una parte de la sociedad en contra de otra o se utilizan posibles derechos de las minorías como instrumento de destrucción de instituciones consolidadas en el tiempo y que son valores firmes para otros. También cuando bajo ideas como la “alianza de civilizaciones” se introducen factores ajenos a tu sociedad y que pueden destruirla y que atacan sus bases jurídicas e institucionales. Sobre todo cuando no hay alianza sino “buenismo” o papanatismo.

España hoy está en esta encrucijada y yo como católico que soy siento que se atacan valores que mantengo y que se hacen precisamente para que lo sienta, no tanto para defender otros derechos o intereses, sino para que me entere que se está cambiando la sociedad. Además muchos de los valores que mantengo no son exclusivos de los católicos sino de muchas gentes de bien. Por mantener ciertos de estos valores se me califica, directa o indirectamente de franquista, de modo que borrando a Franco y sus consecuencias, se me borra también y volveremos a estadios y situaciones que los que aún tenemos información no deseamos que se repitan nunca. Y todo se hace por la vía de los hechos, de la mentira, de la corrupción de las instituciones y de sus fines, de la partitocracia, del apesebramiento o del presupuesto público, del amiguismo, del “pan y toros” actuales (futbol, sexo, alcohol, drogas, etc) y de la ganancia con el mínimo esfuerzo. Puede que sea como siempre y que sólo ganen unos cuantos utilizando el sistema, pero yo ahora lo siento mucho más, lo tengo más claro y no puedo callarme.

EL FIN DEL DERECHO

En este blog, como en otras ocasiones he evidenciado que pretendo tratar sobre la Administración pública tanto desde el punto de vista de la Ciencia de la Administración como del Derecho administrativo o, lo que es lo mismo, tocando aspectos jurídicos y aspectos organizativos. Y es que además para muchos una buena parte del Derecho administrativo es derecho de la organización de la Administración pública. También mis lectores saben que de vez en cuando vengo en citar a los clásicos y comentar acerca de los mismos, pues creo que me permiten aclararme mucho respecto de las instituciones y conceptos y, a través de ello, de hacerlo respecto de la adopción de decisiones en el orden organizativo.

Tengo una gran consideración sobre el papel del Derecho, sin que ello signifique que sea partidario de solucionar cualquier problema a través de la juridificación, pues, como persona estudiosa del Derecho, tengo clara la distinción entre principios y reglas. Pues, bien, releyendo a Ihering, encuentro lo siguiente:
“El hombre que piensa, que medita, hallará siempre, en el terreno del derecho, el fin de cada una de sus instituciones. La investigación de este fin constituye el objetivo más elevado de la ciencia jurídica, tanto desde el punto de vista del dogmatismo del derecho, como de su historia.
¿Cuál es, pues, el fin del derecho? Hemos visto que el fin de los actos del ser animado reside en la realización de sus condiciones de existencia. Recogiendo esta definición, podemos decir que el derecho representa la forma de la garantía de las condiciones de vida de la sociedad, asegurada por el poder coactivo del Derecho”

No voy a adentrarme hoy en la parte que el autor dedica a explicar la noción de las condiciones de vida de la sociedad y de su carácter relativo, si bien sí voy a exponer que resalta que, por tanto, la sociedad es el sujeto final de dichas condiciones. Voy a dejar abiertas para el lector algunas cuestiones que en mí suscita la lectura de estos párrafos y otros anteriores. La primera es cómo un gran jurista nos evidencia la conexión entre Derecho y Política, algo que actualmente los juristas suelen separar para refugiarse exclusivamente en lo formal. La segunda es recoger que con anterioridad el autor ha señalado que el derecho tiene por objeto la oportunidad y que esta idea de la oportunidad, los juristas, desde el Derecho administrativo, y los jueces, desde la jurisdicción contencioso administrativa, la utilizan precisamente para separar lo político y lo discrecional de lo jurídico y para referirse a lo metajurídico y sobre todo para considerar la llamada potestad organizatoria como muestra de dicha discrecionalidad y de lo no jurídico.

Se me muestra, pues, una paradoja porque llegaríamos a establecer que el derecho como medio de adaptarse y decidir sobre lo oportuno y justo para la sociedad en cada momento, consolidando las soluciones que muestran a través de la historia su permanencia, ha acabado siendo, en la actualidad una referencia que separa lo legal de lo oportuno, como categorías distintas, y separando derecho y organización, tomada ésta en su sentido amplio, sin que por ello se prescinda de su unión en los aspectos menores o más restringidos.

Espero otro día referirme a los conceptos de sociedad y asociación que también nos ofrece Ihering y establecer su conexión con algunos aspectos organizativos de nuestras Administraciones públicas.