UNA REFLEXIÓN EN 1866 SOBRE EL EMPLEO PÚBLICO.

Mucho se ha escrito sobre la función pública y burocracia en este blog y en especial con referencia a la obra de Alejandro Nieto, reflejando parte del contenido de su libro El pensamiento burocrático, en distintas entradas, como del más reciente Los primeros pasos del Estado Constitucional; editado por Ariel Derecho, que dedica su Capítulo VII a la cuestión de los empleados públicos en cuyo, a su vez, VII punto, Políticos y funcionarios, en su inicio, nos dice: La contaminación política del empleo público que más atrás se ha descrito ofrece con todo, un aspecto a primera vista contradictorio porque, por otro lado y simultáneamente, los Gobiernos se abstenían por lo general de proveer los altos cargos con individuos de formación y procedencia exclusivamente política. Dicho con otras palabras: aunque los escalafones funcionariales se nutrían con criterios políticos y para los ascensos se tenían en cuenta los méritos de este carácter, es un hecho que las Direcciones Generales e incluso las Subsecretarías se proveían de ordinario con empleados de experiencia aunque escogidos, claro es entre los afectos al Gobierno....

La investigación que realiza Nieto se basa en mucho en las sesiones parlamentarias y en las normas, pero es de un período anterior al Real Decreto de 18 de junio de 1852 conocido como de Bravo Murillo, que tuvo carácter provisional, pero que duró sesenta y cinco años. En el preámbulo de este Real Decreto se nos dice: Interesa ante todas las cosas al buen orden y disciplina de los empleados, clasificarlos de manera terminante y clara. Así cada cual sabe el lugar que ocupa en la escala administrativa, los derechos que está llamado a disfrutar, y los deberes que está encargado de cumplir.

Una deplorable experiencia ha venido a demostrar que el no exigir requisitos y condiciones necesarias para la entrada en la carrera administrativa, equivalía a constituir los destinos en patrimonio del favor, y a convertir por otra parte la práctica en ciega rutina. Continúa manifestando los requisitos y cualidades que en lo sucesivo se exigirían para la admisión en las distintas clases o categorías que el Real Decreto contempla. Lo que nos ofrece lo antedicho, pues, es que la politización y el favoritismo o clientelismo seguían existiendo.

Pues bien, este domingo pasado día 31 de enero de 2016, el Diario de las Provincias cumplía los 150 años de existencia y nos ofrecía una reproducción de su primer ejemplar, de 31 d enero de 1866, en el que junto con un artículo de Teodoro Llorente sobre la Sublevación de Prim, figura otro titulado REFLEXIONES  acerca de la ley de empleados, basada en el dictámen del Consejo de Estado, firmado por Vicente Lassala y Palomares del que en la red obtenemos la siguiente referencia: Vicente Lassala de Santiago Palomares era conocido por aquel entonces por su intensa actividad pública, por los empleos que desempeñara al frente de diversas corporaciones ciudadanas (la dirección de la Sociedad Económica de Amigos del País, de Sociedad Valenciana de Agricultura), así como por sus cargos políticos en el Ayuntamiento y en otras instituciones. Militar de profesión, llegó a alcanzar los grados de teniente coronel de Infantería y capitán de Ingenieros, además de reunir distintas propiedades rústicas y urbanas que lo convirtieron en un distinguido hacendado. Se puede n, pues, considerar sus opiniones incluidas, por su carrera militar, en el pensamiento burocrático pero es indudable que sus otras circunstancias amplían su visión al económico y social. Veamos, pues.

PUBLIFICACIÓN, PRIVATIZACIÓN Y GASTO PÚBLICO

Voy a abordar el tema empezando por algo anecdótico que no sé si se corresponde con una realidad pero que ahora confirmo como existente en la red. En conversación con uno de mis hijos me pregunta si sé que un partido de izquierdas de actualidad pretende hacerse con la Catedral de Jaca, lo que provoca o despierta de inmediato en mí toda una serie de problemas en conexión con el gasto público y la burocracia que tal hecho podría promover y con las cuestiones relativas a lo público y lo privado y su complejidad; pero ante todo, y como consecuencia, me remite a las relativas a la privatización de la gestión administrativa de lo actualmente público y a las de publificar lo actualmente privado. De acuerdo con otro de mis temas, la cuestión también me muestra la conexión con la organización y estructura administrativa pública y aunque de todo ello hay ya referencias en el blog, voy a tratar, a continuación, de enfocar la cuestión de acuerdo con el título otorgado a esta entrada y con el hecho de que todo lo apuntado forma parte del administrar público.

LOS FUNCIONARIOS, SU MOVILIDAD Y EL ARTÍCULO 19 DE LA CONSTITUCIÓN

En marzo del año 2009 inicié una serie de tres entradas dedicadas al problema de la movilidad de los funcionarios entre Administraciones públicas; es decir, en realidad en el territorio nacional. La conclusión más importante a la vista de la regulación existente y de la inexistente es que el derecho a la movilidad territorial y voluntaria de los funcionarios públicos no se ha desarrollado como tal derecho. es decir, prácticamente, la situación se corresponde con la de pedir una gracia, de modo similar a como se finalizaban las instancias y peticiones en otros tiempos: Es gracia que espera alcanzar de V.I. o V.E, según los casos y rango de la autoridad correspondiente. 

Esta triste realidad, desde mi punto de vista, convierte el artículo 19  de la Constitución en algo inaplicable o inexistente. pues, en el caso de los funcionarios. Este artículo es del tenor literal siguiente:

Los españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional.

Asimismo, tienen derecho a entrar y salir libremente de España en los términos que la ley establezca. Este derecho no podrá ser limitado por motivos políticos o ideológicos.

LA ADMINISTRACIÓN COMO OBJETO DE ESTUDIO Y CONOCIMIENTO 7: La centralización y descentralización núcleo duro de la eficacia administrativa y del sistema político. 3

En la última entrada me he referido a la centralización, a su conexión con el régimen de derecho administrativo, a su conexión, por tanto, con el derecho, y su consideración como un sistema eficaz. No obstante, hice una referencia a su complejidad al basarse en un sistema jurídico y al emplear la norma como elemento de organización y como medio para la eficacia y conductas y criterios uniformes. Como también se ha analizado la descentralización política y ya que coincide esta con las que denominamos como Administraciones territoriales, debemos considerar, si atendemos a la estatal central, la autónoma ( me es igual si nos referimos a los estados federados o confederados) y a la local, que ellas nos presentan la existencia de tres niveles en el territorio del estado unitario central o federal; niveles tanto por su ámbito territorial menor con respecto a las superiores, como por el ordenamiento jurídico que cada una puede conformar y su ámbito de aplicación más o menos general conforme al territorio sobre el que tienen competencias. En resumen, aunque existan antecedentes históricos que fundan o avalan la existencia de un territorio o estado que se justifica por su particularidad, cuando pasa a formar parte de una organización estatal superior o unitaria o de cualquier otra con el mismo carácter es indudable que hay cesión de competencias y de soberanía en la medida que la organización unitaria configura unos intereses comunes y un poder a su servicio y un aspiración a la igualdad de derechos de los ciudadanos del Estado unitario; igualdad jurídica.

LA ADMINISTRACIÓN COMO OBJETO DE ESTUDIO Y CONOCIMIENTO 6: La centralización y descentralización núcleo duro de la eficacia administrativa y del sistema político 2.

En la última entrada empecé a abordar ya, en la cuestión del estudio de la administración pública y de su conocimiento, la relativa a la centralización y la descentralización y se nos manifestaba que tanto eran una cuestión de organización política como administrativa así como su ligamen con los círculos, ámbitos, o mayor o menor generalidad de los intereses a cumplir o gestionar;  con la consecuente relación con un territorio concreto o delimitado que, podemos considerar, como la fuente que determina una población y la existencia de unos intereses singulares y propios que, por tanto, no están en relación con otros comunes a los intereses generales del Estado unitario del que se trate. Como cuando regreso al tema y empiezo a escribir esta entrada, en España estamos en plena efervescencia del independentismo catalán, la consideración de la descentralización política nos presenta una actualidad e importancia principal. Por ello se hace ineludible tomar en consideración este factor en la entrada de hoy.

DISPENDIOS PÚBLICOS Y OTRAS COSAS IMPRESENTABLES.

Los seguidores del blog ya saben perfectamente cuales son sus contenidos habituales y también, cuando dejo traslucir mis sentimientos y valores, pueden deducir mi personalidad y carácter. Tiendo o trato de ser objetivo y basarme en mis conocimientos y experiencias y no niego mi catolicidad y cristiandad, lo que, indudablemente es otra faceta que ha de influir en mi forma de ser y debería también de hacerlo en mi conducta. La administración pública, como tal, afectando a los intereses públicos y generales y a los ciudadanos y a sus derechos es un campo en que las buenas acciones debían ser lo normal y en el que todos fueran lo más respetuosos con el patrimonio común que se configura como presupuestos públicos de nuestras Administraciones públicas. Como la Administración, si verdaderamente es pública, he repetido hasta la saciedad que debe atender a todos los ciudadanos, ha de ser respetuosa, también, con los sentires o sentimientos, tradiciones y características propias de aquéllos y con la historia de la nación a la que sirven y que se ha reconocido en una Constitución votada por todos los españoles en su momento.

Es un hecho que muchos de los que nos dirigen y mandan no han vivido la guerra civil e incluso no han conocido la etapa franquista y, desde mi punto de vista, nuestros jóvenes están siendo educados, o instruidos más bien, en una serie de mentiras históricas considerables, con el intento de configurar una sociedad distinta de la de sus padres y, por supuesto, abuelos. Nuestra actual sociedad, creo que, cada día más, ha dejado la educación de sus hijos al margen de la familia (bastante desestructurada ya) y en manos de personas que frecuentemente tienen convicciones distintas de las que tienen los padres de los niños o incluso del ideario del centro educativo al que los envían; de modo que hoy va siendo difícil que se cumpla, por mor de subvenciones y conciertos, la libertad de enseñanza y, tal como en ocasión anterior he señalado, todos los principios que mantiene el artículo 27 de la Constitución y que las citadas convicciones paternas se transmitan a sus hijos en la educación pública y subvencionada; ésta condicionada por subvención y sindicatos. Esto viene a cuento de las cosas impresentables desde mi punto de vista; pero, debía haberme referido en primer lugar a los dispendios públicos, por lo que vamos a ello.

LOS DERECHOS DE LOS FUNCIONARIOS INTERINOS UNA MUESTRA DE EVOLUCIÓN JURÍDICA Y DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD.

Vamos a empezar el año con uno de los temas que en 2015 ha tenido, quizá, el mayor número de visitas y es el de los funcionarios interinos y sus características y sus derechos. Y es que el TSJ de la Comunidad Valenciana ha declarado la nulidad de varios artículos del Decreto 186/2014 del Consell que regula el sistema de carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño, del personal funcionario de carrera de la Administración de la Generalitat. Al respecto aún están pendientes diversos recursos individuales contra resoluciones de la Generalidad denegando la carrera a funcionarios interinos. En resumen, la sentencia viene a reconocer que los funcionarios interinos, que han cumplido los años de servicio que implica el reconocimiento de la carrera a los funcionarios de carrera, tienen derecho a percibir las retribuciones que a ella corresponden. Hay, pues, un matiz que es lo que voy a comentar a continuación.

 FELIZ NAVIDAD Y FIESTAS DE AÑO NUEVO.

LA ADMINISTRACIÓN COMO OBJETO DE ESTUDIO Y CONOCIMIENTO 5: La centralización y descentralización núcleo duro de la eficacia administrativa y del sistema político 1.

En esta serie de entradas dedicadas a ver cómo la Administración pública se estudia y analiza y cómo podemos comprenderla, han surgido muchas cuestiones básicas y el hecho de que haya sido así me conduce a considerar que, durante el claro predominio del Derecho administrativo como principal, si no única, ciencia explicativa de la Administración pública, al distinguir las dos formas principales en que los estados se someten al derecho, se nos ofrece la primera idea de la que van a derivar el resto de decisiones organizativas que configuran, en resumen, dos formas de administrar distintas o, al menos, con bases o principios conformadores diferentes, si bien se utilicen en ambos casos formas o técnicas de una en la otra o viceversa. Esta idea, como ustedes recordarán, para mí es si la Administración pública es poder o no, caso este último en el que se somete igual que cualquier persona particular al derecho y justicia común. Este esquema básico, conduce de inmediato en mi actual línea de exposición y de ideas que acuden a mi mente, por lo menos a considerar si política y administración se unen o se separan, si son cosas unidas o separadas. Y encontraremos que, en líneas generales, por ejemplo, en los estudios americanos se tiende a explicar la administración con independencia de la política y que, precisamente, la reivindicación de muchos de sus clásicos era que no se puede analizar de este modo separado. Pero el modelo, el tipo y el tópico presentan administración y política como algo separado en los casos en que el sistema de sometimiento al derecho es de régimen común y a presentar a la administración como mera gestión o management. En el caso del régimen de derecho administrativo, el análisis es, lógicamente, jurídico y poder  y derecho se identifican y de algún modo, aunque es evidente que en cuanto nos referimos a poderes públicos nos relacionamos con la política, también se tiende a una cierta separación entre administración material y derecho y de aquélla o de ambos con la política. Interesa el hecho normativo no su génesis ni su posible evolución, si bien sí interese su ejecución y cumplimiento, por lo que la administración y el hecho administrativo toman protagonismo y el consecuente interés. En resumen, el proceso político que conduce a la configuración del derecho no forma parte del contenido o programa del derecho administrativo. Por contraste, en la Ciencia de la Administración de corte europeo y la, para mí, más moderna y sistemática que nos ofrece Baena del Alcázar, el derecho pierde fuerza y es la génesis del hecho político y su administración y eficacia, por tanto, lo que asume importancia, presentando otra cara del poder que constituye la Administración pública y que se refiere a la eficacia de la acción política a través de la acción administrativa de nivel superior y no simple gestión.

Pero la cuestión que he venido apuntando, también, es la de que todo me lleva a la necesidad de volver sobre la disyuntiva entre centralización y descentralización, ya tratada en el blog, tal como señalé en la anterior entrada de esta serie, pero con matices diferentes y esto es lo que voy a tratar de explicar o analizar a continuación y en otros días.

LA ADMINISTRACIÓN BASTARDEADA

Muchos jóvenes valencianos y los ciudadanos de otras poblaciones gobernadas por la más rancia y antigua izquierda - si la educación actual y los sindicalistas que la gobiernan no les han desinformado y lavado el cerebro -, comprenderán porqué aún  todos nuestros políticos siguen hablando del franquismo y aún parezca que Franco es el que gobierna. Y es que hay que evitar la comparación entre la administración en su período y la actual, pues ésta saldría malparada y, además, se comprendería porqué se llegó a una guerra civil y la penuria  y pobreza que siguió y la recuperación que permitió que llegará la transición que estableció la vigente Constitución  y que en casi 40 años nos empobrece moral y políticamente, rompiendo esperanzas y llevándonos al peor de los pasados. Se ignora nuestra historia y repetimos errores. Nuestra Administración municipal, la del municipio de Valencia, está dando múltiples ejemplos de totalitarismo absoluto.

Perdonen este discurso de viejo, en un mundo que nos desprecia y nos niega nuestra contribución y eleva a ignorantes totales a las cotas de poder, pero es que quiero atender a la conducta que en Valencia, desde la absurda Conselleria de Transparencia,  se mantiene proponiendo cosas a los funcionarios que llaman la atención, mientras nos ofrece la idea de la transparencia como un medio de control interno a través del funcionario, cuando es una función de gobierno.  La funcionarial es el control de legalidad y eficacia y la ación administrativa correspondiente. Dicha Conselleria, en su Decreto de organización, dispone  Artículo 1. Competencias de la Conselleria de Transparencia, Responsabilidad Social, Participación y Cooperación

La Conselleria de Transparencia, Responsabilidad Social, Participación y Cooperación es el máximo órgano encargado de la dirección y ejecución de la política del Consell en materia de transparencia de la actividad pública, participación de la sociedad civil y ciudadana, responsabilidad social de la administración, fomento del autogobierno y desarrollo estatutario, cooperación al desarrollo y solidaridad.

Nunca competencias tan vagas y generales, con tan poco que administrar, han llegado a tanto y se muestran tan inútiles, pues nunca un Conseller puede obligar a los otros o administrar una obligación o deber general, salvo que tenga el poder de un presidente de gobierno o estado. Y digo esto, pues, aunque se dice que la circular, que luego comento, procede del Consell, su Presidente dice desconocerla. De esta circular, no sé si con pretensiones de modernidad o racionalidad, resulta lo que sigue:

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO OBJETO DE ESTUDIO Y CONOCIMIENTO 4: Gobierno y Administración

Decía en la anterior entrada que podían haberse quedado cosas en el tintero, en el fondo porque cuando el blog se acerca a la 800 entradas tengo la sensación de que todo está dicho y que me repito o recreo lo ya expuesto. Pero estas entradas que surgen por la lectura de los clásicos son, en el fondo, una especie de recordatorio de las bases y fundamentos de la Administración y el Derecho administrativo que yo estudié y luego conocí en mi ejercicio profesional, antes de la Constitución de 1978 y el establecimiento de la autonomía como concepto básico de la organización territorial de nuestro Estado. Y es esa autonomía como forma de descentralización un tema que hay que analizar y ver cómo influye en la actualidad y cómo, en cierto modo rompe el esquema básico tradicional. Sin embargo no es esta la cuestión a la que hoy me voy a referir, sino que, en la lectura del libro de Bonnin de los principios de administración, me encuentro con su reflexiones en torno al gobierno y la Administración y se reproducen puntos que en la época de mis oposiciones, al entonces Cuerpo General Técnico de Administración Civil del Estado, se nos ofrecían para distinguir a uno y otra. Traduzco más de una página a ello dedicadas por Bonnin.

Parte el texto a reflejar de una pregunta que el autor formula o una serie de posibles objeciones que pueden plantearse a la idea de Administración que él ofrece, diciendo: ¿pero se puede decir todavía por algunos, que el gobierno es el pensamiento que dirige, y la administración el brazo que ejecuta? para continuar preguntándose si la administración podía actuar sin el gobierno que dirige su acción y que incluso la crea. Y ahí refleja la objeción que suele formularse y a la que luego responderá:

Es pues del gobierno del que la administración recibe el movimiento y el impulso que ella no podría darse a sí misma; pues si fuera posible que no existiera ningún gobierno, la administración no podría existir. Admitiendo incluso esta posibilidad, cada administración siendo el gobierno en su localidad, habría entonces en el Estado tantos Estados como administraciones hubiera. ¿Cuál seria entonces el lazo común de estas partes desmenbradas? ¿o, más bien el estado no se disolvería? Y responde:

Aunque lo que precede corresponde a esas objeciones, no se pueden hacer más que por que se tenga una falsa idea de la institución del gobierno, es decir, de lo que él es. Diría solamente que el gobierno no es el pensamiento que dirige, pues éste no se puede encontrar más que en la voluntad pública, es decir la ley, de otra manera no habría ni gobierno, ni administración, sólo el despotismo. Si se entiende por pensamiento, el derecho del gobierno de transmitir y de hacer conocer a la administración la voluntad del legislador, es el mismo principio que  aquel que enseño; pero no es nada exacto sacar la consecuencia de que la administración no podría actuar si el gobierno no le facilitara la acción ejecutiva, pues ella proviene naturalmente de su institución y de la voluntad de la ley; y aunque sería verdad que la administración carecería de un lazo común, si el gobierno no existiera, no es menos verdad que la ciudad se mantendría por el solo hecho de su existencia, y que el legislativo y las magistraturas establecidas en cada división del territorio bastarían para mantenerla y asegurarla. En efecto, el gobierno no es más que una medida política para unir las magistraturas, pero no esencialmente necesario en la vida social. No estaría, pues, fundado afirmar que la ciudad sin gobierno se disolvería, pues el gobierno no es nunca para el cuerpo político un órgano necesario en su vida, y que es en la administración que se encuentra este órgano. pero sin el poder legislativo, la administración carecería de la facultad de actuar, es decir, legalmente, pues la legislatura es el motor de las leyes: lo mismo que no sería suficiente que el hombre tuviera naturalmente la voluntad de actuar, si no tuviera en sus órganos la facultad de ejercer esa misma voluntad. Natural y políticamente, no hay en la institución social  mas que la potestad de hacer las leyes y el poder de hacerlas observar, y este poder no está esencialmente en el gobierno, sino en la administración, porque ella es el establecimiento y las magistraturas que propiamente las hacen observar, teniendo la ejecución directa. Se podría pues concebir la ciudad sin gobierno, pero no se podría sin la administración. El gobierno será, si se quiere, el corazón, y la administración los miembros; pero al menos una vez, a menos de admitir el nepotismo, es preciso que el cerebro actúe para que los miembros puedan ejecutar su voluntad, igualmente que es preciso que el legislador haya creado la voluntad pública, para que la administración haga y ejecute lo que ha resuelto esta voluntad. La acción puede sin duda partir de un punto del centro, y la administración recibirla de él, y reflejarla; pero el gobierno no puede darla más que recibiéndola de la ley, y tal como ella la da.

No hay que olvidar que siendo el autor francés y partiendo del régimen de derecho administrativo puro la referencia que hace a las magistraturas es porque la administración juzga y resuelve las controversias y recursos como ya he referido. Pero si atendemos a lo que aquí se dice y al predominio que los políticos tienen en la actualidad en España y su presencia continua en nuestras vidas a través de los medios de comunicación, volver a esta concepción clásica, paradójicamente, sería una revolución. El orgullo de los políticos y su desprecio por la Administración y los funcionarios puestos en solfa, así como el quebranto permanente del principio de legalidad sustituido por la voluntad del los gobiernos, partidos y políticos y la corrupción, podrían ser sustituidos por la burocracia, en su sentido correcto, y el sometimiento a la ley y el principio de legalidad aparecerían como elemento pleno de equilibrio entre apropiaciones del poder por los grupos de interés y la buena administración y bienestar del ciudadano que, además, participe realmente. Se imaginan una administración así y un poder legislativo que no fuera una pantomima y una secuela del gobierno de turno y  fueran elegidos sus diputados ad personam y no por listas cerradas y dando cuenta de sus actos a los ciudadanos que los votaron. ¿En qué caso, pues, se disuelve el Estado? ¿en la idea clásica de la Administración o en la actual y real del "empleo" público y del absoluto protagonismo de los partidos políticos?  ¿o en la experiencia que nos está ofreciendo este régimen autonómico superado por los nacionalismos? Tal como repito hasta la saturación, simplemente no hay Administración pública, conforme a estos esquemas clásicos que vamos examinando y la ley no es la base de un verdadero estado democrático, sino sólo un medio utilizado por los gobiernos y unos legislativos sin independencia, por lo que, también, parece que podemos empezar a pensar en que no hay Estado, al menos democrático o que es débil e ineficaz. Todo semeja conducir a que el siguiente tema sea la centralización y descentralización, -ya tratado en profusión a partir de esta entrada, (quince entradas en total)-, a ver desde estas perspectivas clásicas. Pero en esas entradas, a diferencia de en las actuales, los clásicos españoles están directamente contemplados y, en especial, a través de la obra de Alejandro Nieto, Los primeros pasos del Estado constitucional. La idea de hoy de estas diferencias entre gobierno y administración es quizá más fuerte en favor de la Administración que las que nuestros clásicos nos ofrecen, pues siempre la Administración tiene en sí naturaleza subordinada, si bien no es lo mismo acentuar dicha subordinación respecto del gobierno que respecto de la ley o el Derecho o sus aspectos garantes en favor de los ciudadanos.