EL EBEP Y LOS LÍMITES A LA EXCEDENCIA VOLUNTARIA POR INTERÉS PARTICULAR

Al comentar en el anterior post la figura de la execedencia forzosa ponía en evidencia, como en otras ocasiones vengo haciendo, los aspectos organizativos de la función pública y el alcance que en este aspecto tiene su regulación. Este hecho, dada la separación que en nuestra jurisprudencia contencioso administrativa se produce entre derecho y organización, hace que muchos aspectos de la función pública se regulen muy discrecionalmente en cuanto se refugien en factores y consecuencias organizativas, hasta tal punto que los admitimos sin discusión ni controversia y se presentan como naturales o al menos amparados en la potestad discrecional de las Administraciones públicas. Sin embargo, mi experiencia me muestra que la mayor parte de las veces decisiones de este tipo obedecen a situaciones del momento, a la opinión de un grupo de funcionarios o de un solo funcionario que intervienen en la redacción de los borradores legales y que los sindicatos, bien no encuentran motivo de oposición o bien no se ocupan preocupados por aspectos más beneficiosos a sus intereses.

Pues bien, en la lectura del artículo 89 del Estatuto Básico del Empleado Público en su punto 2, dedicado a la excedencia voluntaria por interés particular, me encuentro con decisiones, no nuevas sino que traen causa de la legislación anterior, si bien es ahora al observarlas, alejado del mundo administrativo y hacer comentarios generales al Estatuto, cuando llaman mi atención y suscitan la crítica y dudas, sobre todo porque ahora no encuentro una clara motivación o causa, bien para su existencia o bien, al menos, para su alcance y efectos.

Se trata, primero, de la limitación establecida de exigencia de un tiempo mínimo para solicitar la excedencia voluntaria por interés particular y, segundo, el del periodo inicialmente establecido para ello. Respecto de lo primero se puede deducir que la Administración no desea entrar en continuos procesos de selección, provisión de puestos de trabajo o de nombramientos interinos, derivados de que los funcionarios recién ingresados se vayan de la misma. Bien, es una razón burocrática comprensible, pero sólo burocrática o de gestión. De otro lado, hay que considerar las diferentes situaciones económicas y sociales que pueden darse; así la huida de funcionarios públicos de la Administración por interés particular puede darse con mayor frecuencia en épocas de bonanza económica y de movilidad hacia el sector privado, momento en el que es razonable que una Administración pública se plantease la necesidad de evitar la huida del personal más capacitado y, además, con la posibilidad de ofrecer a las empresas privadas y particulares un asesoramiento ventajoso para ellos pero digamos “perjudicial” para la Administración. Sin embargo, en épocas, como la actual de crisis económica lo que se puede producir es lo contrario: una mayor demanda de empleo público y de intervencionismo público.

La otra duda se establece respecto de los cinco años que establece el Estatuto y que ya establecía la derogada Ley 30/1984, como tiempo de permanencia mínimo en el servicio para solicitar la excedencia, si bien se elimina la exigencia de que en la situación de excedencia voluntaria por interés particular se permanezca al menos dos años continuados. ¿Por qué cinco años? ¿Por qué no dos o tres o uno? Que no existe una razón taxativa y que el periodo es indicativo si no caprichoso se comprende por el mero hecho de que, a continuación de fijarlo, el artículo permite que cada Comunidad Autónoma establezca un periodo de menor duración. Hasta la propia Administración estatal puede cambiar el periodo y la exigencia. ¿Capricho del legislador o del redactor del precepto? ¿Razón elemental pero arcana? ¿Mera orientación?

Si se trata de impedir la movilidad excesiva de personal en la Administración y esta depende del momento, ¿por qué no reforzar la idea de que la excedencia en estos casos se subordina a las necesidades del servicio? ¿No son ellas la única y verdadera causa de que a un funcionario se le pueda negar una excedencia o derivarla a otro momento mejor? Pienso, sin eliminar la posibilidad de exigencia de un periodo menor y racional de permanencia mínima, que lo más adecuado en evitación de irracionalidades hubiera sido subordinar exclusivamente la excedencia a las necesidades del servicio y mediante la debida motivación, como el propio artículo, en definitiva, hace. Subordinación que no cede por el hecho de que se haya permanecido cinco años en el servicio o los que se establezca por cada Comunidad Autónoma. ¿Qué pueden darse arbitrariedades y agravios comparativos? Pues bien para ello existe una jurisdicción contencioso – administrativa y, además, debe predominar una administración profesional, objetiva e imparcial que evite arbitrariedades y caprichos burocráticos o políticos y el tener que recurrir a la citada jurisdicción. Esto es lo racional y no el establecimiento de límites injustificados.

Finalmente, además de insistir en que limitarse a subordinar la excedencia a las necesidades del servicio permite adaptarse al momento social correspondiente y a criterios de oportunidad de motivación más precisa y concreta, hay que considerar, desde mi punto de vista, que permitir que un funcionario cambie de actividad o trabajo o que tenga movilidad hacia el sector privado, en términos amplios no perjudica al interés público y en cambio puede contribuir al desarrollo de su personalidad, derecho fundamental reconocido en el artículo 10 de la Constitución, y, quizá, contribuir, en caso de reingreso, a un mejor servicio público. Por ello estimo que es solución más racional la de la simple subordinación a las necesidades de del servicio y a su motivación en cada caso concreto, sin perjuicio de que ello pueda plantear conflictos jurídicos.

EL EBEP Y LA EXCEDENCIA FORZOSA

Ya he comentado que la regulación de la función pública no es sólo la de las relaciones entre los funcionarios y la Administración o la de los derechos y deberes de aquéllos, sino que es un factor que regula también la organización de la Administración, bien tomando decisiones concretas, bien ofreciendo soluciones y recursos o bien comprendiendo y desvelando los principios básicos que la presiden. Por ello, me llama la atención y me pregunto cuál es la razón de que al regular la situación de excedencia de los funcionarios de carrera no exista una regulación específica y clara de la figura que hemos venido conociendo como excedencia forzosa. El artículo 85 que regula las situaciones de los funcionarios sólo hace referencia a la excedencia en general, la cual se regula más adelante en el artículo 89, sin que la forzosa forme parte de él. No obstante, en el punto 2 del citado artículo 85 permite que las leyes de desarrollo del estatuto puedan regular otras situaciones, en los supuestos, condiciones y efectos que en ellas se determinen pero cuando concurran las circunstancias que el mismo artículo y punto fijan, la primera de las cuales, apartado a), es la siguiente: Cuando por razones organizativas, de reestructuración interna o exceso de personal, resulte una imposibilidad transitoria de asignar un puesto de trabajo o la conveniencia de incentivar la cesación en el servicio activo.

El apartado b) que contempla la otra circunstancia en que pueden regular otras situaciones, no recoge supuestos que como los anteriores se puedan relacionar con lo que aquí se comenta relacionado con la figura de la excedencia forzosa. El apartado reflejado podemos decir que viene a coincidir con las situaciones de expectativa de destino y con la de excedencia incentivada, antes existentes, pero no claramente con la excedencia forzosa. Las preguntas que surgen ante la regulación expuesta son las de ¿qué pasa si la transitoriedad se convierte en situación permanente o definitiva? ¿qué ocurre si nadie responde al incentivo dado para cesar en el servicio activo? Además, el Estatuto nada dice respecto de si el incentivo se ha de dar solamente a los afectados por una situación de cambio estructural o que sobren en la organización o si se puede dar una oferta o incentivo general. Cuestión que lógicamente queda en manos de cada ley de desarrollo, pero que ofrece aspectos y problemas que sólo pueden ser resueltos en cada caso concreto, que precisan, por tanto, de decisiones concretas y sólo de un marco regulativo general pero previsor.

Estimo que la excedencia forzosa resulta una figura necesaria y una de las soluciones y recursos organizativos que ha de ofrecer la regulación, en cuanto es posible que en momentos concretos resultara obligado cesar en el servicio activo a determinados funcionarios en cuanto no exista otra solución en la organización de la Administración pública correspondiente, sin perjuicio de que al tratarse de una excedencia quede abierta la posibilidad de reingreso o sean posibles otras soluciones de reciclaje, etc.

No veo que el Estatuto vede la posibilidad de que en su desarrollo la figura pueda aparecer, pero es significativo que no se regule con claridad y que tampoco el artículo 69 que se ocupa de los objetivos e instrumentos de planificación de recursos humanos se refiera a cesaciones en el servicio activo como resultado de la eficiencia en la utilización de los recursos humanos. Cabe pensar que el estatuto rehuye los aspectos más conflictivos y los remite a las leyes de desarrollo. La verdad es que, por mi parte, no veo muy claro porque el Estatuto regula tan minuciosamente algunos asuntos y otros bien quedan en una nebulosa o son una apertura a la discrecionalidad de cada Administración pública.

Estos espacios indefinidos o abiertos que deja el Estatuto respecto de su desarrollo, llevan, desde mi punto de vista, a que las administraciones públicas hayan de prever muchas consecuencias y afinar mucho cada decisión o regulación concreta, lo que hace necesario que el personal que contribuya a las regulaciones y decisiones no sean inexpertos, ni sólo teóricos, sino que han de ser verdaderos expertos en gestión de recursos humanos y en organización. ¿Sera ello parte de las razones por las que el Estatuto Básico no se ha desarrollado aún? 

EL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Las reflexiones de mi anterior post sobre la crisis y la función pública me conducen a otras sobre el acceso a los puestos de trabajo en la Administración pública y me refiero al acceso y no al ingreso porque no se trata de analizar o de referirme a las oposiciones propiamente dichas o a las pruebas selectivas en sí, sino a la situación que la crisis provoca de que la Administración pública se convierta en objeto de deseo o en la posibilidad más clara de acceder a un empleo y de carácter permanente. Ya no se trata sólo de evidenciar el privilegio de los funcionarios ante dicho carácter permanente de su trabajo, sino de simplificar o facilitar el acceso a los empleos públicos bajo argumentos de racionalidad muchas veces lógicos y medidas quizá necesarias.

Es normal que en tiempos de crisis económica, en los que el mercado no ofrece empleo y el paro es mayor, muchos miren hacia a la Administración pública y lo hagan desde perspectivas muy distintas de las existentes en tiempos de bonanza. El acceso a la función pública se presenta más con carácter de necesidad y no tanto como la aventura o proyecto del estudiante que ha acabado unos estudios y que, sin mucha perentoriedad, decide preparar unas oposiciones.

En esos momentos de dificultades se plantean con más razón cuestiones tales como el concepto restringido de la función pública y la consecuente distinción entre funcionarios y empleados o la pretensión de una laboralización de empleos, como medio de restringir al máximo el carácter permanente del empleo o de aplicar en la Administración pública las normas propias de la legislación laboral o de derecho privado. Basta recordar   lo dicho al respecto por el Estatuto Básico del Empleado Público aquí. También, esta propuesta, no cabe duda, conlleva la posibilidad de una mayor movilidad entre el sector privado y el público; pero en tiempos de penuria pensando más en el acceso al sector público que en la escapada del mismo hacia el sector privado.

Es también lógico que en dichos momentos se ponga en evidencia la irracionalidad de los programas de oposiciones y de sus pruebas y la influencia en todo ello del corporativismo y de la estructura corporativa de nuestra función pública. También, en consecuencia, se manifiesta la irracionalidad de que el simple concurso no sea el procedimiento más adecuado para incorporar profesionales con experiencia en el sector privado para ejercer las mismas actividades de su profesión, pero en la Administración pública. El factor del puesto de trabajo se presenta como un elemento de gestión y de acceso aparentemente más racional, aun cuando sus efectos sobre la movilidad en el seno de la Administración, una vez se ha accedido a ella, pueda ser menor que la que proporciona un sistema corporativo de agrupación de puestos y de amplios y generales programas de oposiciones.

Al fin y al cabo, el principio básico o principios que, al respecto, contiene la Constitución es el de mérito y capacidad, unido al de igualdad que predica su artículo 23 .2 tanto para las funciones como para los cargos públicos. Por lo tanto, los procedimientos que la legislación actual mantiene pueden cambiar, claro que cambiando la ley, siempre que se mantengan estos principios. El problema es que en aplicación de estos principios y en el desarrollo legal se añaden procedimientos y formas que traen causa en diferentes motivos o razones. Principalmente, creo, en la desconfianza existente respecto de los políticos y de la tendencia de éstos al partidismo, clientelismo, amiguismo, etc. La lucha histórica para acabar con las cesantías esta ahí y la inamovilidad de los funcionarios públicos como consecuencia también. Existen además también intereses burocráticos, bien corporativos, bien de simple facilidad para la gestión de personal o de eficacia en la misma, que influyen en los contenidos de los programas de las pruebas selectivas y en su irracionalidad. Sevach nos pone de manifiesto algún caso evidente y alguno respecto de las pruebas para puestos laborales, sobre los que también cuento con anécdotas similares.

Pero, la cuestión no se reduce a las funciones públicas sino también a los empleos de carácter laboral a los que el legislador, no la Constitución, extiende los mismos principios que se aplican para el acceso a los puestos funcionariales. Hay que considerar que por razón de la desconfianza hacia los políticos ya señalada y en evitación de convertir a la Administración pública en un mercado de favores y dependencias y despidos injustificados. Al fin y al cabo es lógico que siendo empleos costeados por presupuesto público, en la mayoría de los casos, y no por actividades mercantiles, la más consecuente equidad conlleve también un grado de permanencia y de evitar ceses libres en los citados empleos y en favor de los empleados laborales. La Administración pública no puede ser patrimonio, ni propiedad de grupos, partidos, cuerpos, sindicatos, etc. y tiene prohibida la arbitrariedad.

En resumen, los principios básicos señalados no pueden ser eludidos en ningún caso, quizá, y por tanto no lo aseguro, sólo en los empleos de empresas públicas sostenidas por sus ingresos y que actúan en el mercado, la equiparación con una empresa privada sea posible. Pero no puedo evitar pensar que precisamente los principios señalados y la inamovilidad son más “progresistas” que un sistema de empresa de “empleados” y “dependientes”, además, de empresarios políticos. Puede que la eficacia sea más fácil de conseguir porque la obediencia está garantizada y no necesitas expedientes y pruebas para justificar un despido. La Administración pública precisa pues de mayor preparación y técnica para establecer procedimientos que garantizando los principios básicos procuren igualmente la máxima eficacia. Hay, pues que racionalizar, pero hay también que evitar el caciquismo, el clientelismo, etc. en el acceso a los empleos públicos, a lo mejor no tanto con cautelas previas y fuertes sino también con sanciones firmes para los que quebranten dichos principios y reglas de acceso por igualdad, mérito y capacidad. Pero, desgraciadamente, la cautela establecida en la ley resulta hoy por hoy un sistema más garantizador que la represión al infractor o cacique.

Pero es que, finalmente, hay que considerar que también en tiempo de crisis se reclama la racionalidad aplicada al volumen y estructura de cada Administración pública y al número de funcionarios y empleados estrictamente necesarios y también la remisión al sector privado de actividades desarrolladas por el sector público, no sólo como elemento de eliminación de gasto y presupuesto sino también como modo de reactivación del mercado. En fin, todo un complejo de recetas socialistas y liberales que se confunde y entremezclan cuando nos referimos a la administración de lo público y de los intereses generales.

CRISIS Y FUNCIÓN PÚBLICA

La función pública está de actualidad y son muchos los comentarios dedicados en la blogosfera a los funcionarios públicos y la polémica sobre su número y eficacia. Así se puede ver de Oscar Cortés, Crisis reforma y empleo público en i-públic o los interesantes Funcionarios y Más sobre funcionarios inamovibles y funcionarios inmóviles en Dura Lex o Reformar el estatus del funcionario en K-Government. Y es que siempre que existen momentos de dificultades económicas la función pública se convierte en objeto de reflexión, bien sea para denunciar el gasto público y la necesidad de reducir el número de funcionarios y las estructuras, bien sea para convertirla en objeto de deseo o tabla de salvación para obtener empleo o ingresos mediante contratos o subvenciones o por la privatización de servicios. Remito también al lector a mi comentario de la Administración en época de crisis para que se vea el párrafo allí transcrito de la Ley de restricciones de los gastos del Estado de 1 de agosto de 1935 (Ley de Chapapietra), ya que en él se apunta en la dirección de la necesidad de una organización científica del Estado.

Esta afirmación de la necesidad, desde mi punto de vista, evidencia que las soluciones a los problemas de la Administración pública en épocas de dificultades económicas no pueden ir en una sola dirección y que los puntos a considerar son muchos más que el de la reducción de funcionarios. Cabe imaginar lo que pensaría Chapapietra en la actualidad del gasto público existente y las soluciones o las propuestas que el profesor Barea haría al respecto. Hoy la Administración pública ha crecido no sólo en funcionarios sino en cargos públicos o políticos y los Institutos de Administración Pública se han convertido en fábricas de cursos cuyo interés y necesidad están por ver, pero que interesan a quienes los imparten o a los funcionarios y su carrera funcionarial por los puntos que suponen. De otro lado, estos días está de actualidad el otorgamiento de subvenciones y su destino y una sería investigación al respecto sería quizá un buen tema para una tesis doctoral. Ningún universitario de mi época, estudiante de derecho, podría haber imaginado que la denominada actividad de fomento, sin incluir como tal a la obra pública, podía adquirir la importancia actual y llegar a requerir de toda una Ley de Subvenciones.

He dicho repetidamente, coincidiendo con la referida necesidad de una organización científica del Estado, que es preciso que las Administraciones públicas tengan una organización dedicada a reflexionar, investigar y decidir respecto de ellas mismas y su organización, tanto estructural como procedimental y finalista. Si los políticos no la quieren, los profesionales de la Administración deberían reclamarla y hacer llegar su necesidad al ciudadano evidenciando sus beneficios. Pero eso es profesionalizar el hecho administrativo y hoy la realidad es su patrimonialización política y al resaltarlo me repito hasta la saciedad. Hay muchas cosas de la empresa privada que se propugnan como de aplicación a la Administración pública, gran parte de ellas por razones de intereses de grupos sociales y económicos, pero no conozco (no digo que no exista) ningún proyecto para adaptar a las Administraciones públicas, por ejemplo, un modelo de tecnoestructura y de analistas como el que propugna Mintzberg en La estructuración de las organizaciones.

Me quedan en el tintero otras reflexiones en torno al ingreso en la Administración pública que también es una cuestión que se ve afectada en los tiempos de crisis.

MI HEMEROTECA: El cliente público.

Entre las muchos puntos que constituyen las propuestas de una nueva gestión pública o de una modernización de la Administración pública, uno de los más importantes es el de reclamar que se funcione o gestione como una empresa privada y en su tiempo y más ocasionalmente en la actualidad, estaba la idea del considerar al ciudadano como un cliente. Elllo en consonancia con esa idea del funcionamiento como una empresa que suscita en mí una buena cantidad de consideraciones críticas.

En 9 de agosto de 1992, en la página de opinión del diario Las Provincias de Valencia escribía yo lo siguiente:

Una de las formas en que los políticos nos quieren demostrar que la Administración se está modernizando y actuando como una empresa privada, tal como decía en ocasión anterior, es que ya no somos administrados sino clientes.

Confieso que me alegró saber que íbamos a ser tratados igual que en el comercio privado donde compramos nuestros trajes, vinos, etc. Como funcionario siempre he procurado atender bien al público y por ese lado no surgió ninguna preocupación. Después, reflexionando, pensé si nos sería de aplicación la máxima empresarial de "El cliente siempre tiene razón" y a partir de ese momento empiezo a estar preocupado.

Si es así poco vamos a poder hacer los juristas en la Administración Pública. Si un señor recurre bastará darle la razón para actuar con eficacia. Si viene otro cuyo interés es contrario al anterior, al que ya le dimos la razón, seguiremos cumpliendo dándosela a su vez; al fin y al cabo para algo están los tribunales de Justicia, que lo arreglen allí. Lo terrible es que con todo esto me puedo quedar sin empleo o tendré que reciclarme y conmigo muchos más. De otro lado, ya no habrá sanciones, ni inspecciones. En la Universidad Pública, salvo los estudiantes que quieran saber de verdad, los demás en cuanto digan que están aprobados habrá que firmarles la papeleta con la nota que ellos estimen, etc.

Me pregunto, de otro lado, qué harán las asociaciones de ususarios y consumidores ante la Administración. Pero aún me interrogo si esto de los clientes será también de aplicación a la Administración de Justicia y las repercusiones han comenzado a producirme tales escalofríos que prefiero que mis posibles lectores no sufran lo que yo, por lo que no las pondré de manifiesto.

Por otra parte, como vecino del Barrio de San José he percibido alguna ventaja en el sistema, ya que el día que protestemos ante la Administración será posible que descansemos por la noche o se cierren algunos bares. Claro que al día siguiente cuando los jóvenes y los dueños de los bares protesten a su vez, ese día nuestra vela no tendrá límite. Sólo espero que no coincidamos el mismo día ante la Administración los vecinos y los propietarios de los bares y sus clientes.

La verdad es que la cuestión del nombrecito lo cambia todo y yo no me había dado cuenta, qué engañado estaba y qué equivocado creyendo que la reforma consistía en cambiar la formación de los funcionarios, en motivarlos, en procurar que comprendieran la importancia de su trabajo, en fijar modos de conocer su rendimiento, en hacer reales las políticas públicas. ¡ Bastaba con que nos llamasen clientes! 

SERVICIO PÚBLICO, FUNCIONARIOS Y FLEXIBILIDAD

Las prácticas de gestión comunes a las Administraciones públicas parecen inhibir el desarrollo de los funcionarios en vez de mejorarlo. Esto es especialmente cierto en el caso de los funcionarios que no son de niveles superiores, ya que tienen limitada su posibilidad de actuación y el control sobre su trabajo, a la vez que se espera de ellos que sean sumisos y dependientes. Por lo que respecta a los directivos, se les exige habilidad en autoconciencia, diagnóstico efectivo, ayudar a los individuos a crecer y a ser más creativos. Difícilmente los segundos podrán realizar su cometido con las limitaciones a las que se encuentran sometidos los primeros y en una Administración pública que ha olvidado o no tiene definidos con claridad los ideales del servicio público.

Tanto en el caso de los directivos como en el resto del personal, las investigaciones nos muestran que los ideales del servicio público son de una importancia crítica para entender cómo los servidores públicos pueden tener éxito en el trabajo que realizan. Por eso, el desarrollo de los empleados exige una comprensión de la cultura cívica, de sus ideales, ya que es la que determina la forma en la que se participa en el proceso de la decisión política.

Los directivos públicos son los encargados de asumir los ideales del servicio público y de transmitirlos al resto de la organización mediante los más variados instrumentos, destacando las instrucciones de servicio y la traducción operativa a la organización de las decisiones políticas. Para que esto sea eficaz en el desarrollo de los empleados, es preciso modificar el estilo jerárquico que domina en la mayoría de nuestras organizaciones públicas y establecer un diálogo real en el que se debatan los objetivos y el rendimiento en su consecución, a la vez que es preciso adoptar un estilo de dirección más receptivo a las necesidades de los empleados. No es una casualidad que la principal queja de los empleados públicos españoles en relación con sus directivos sea que éstos no les valoran suficientemente.

Un rasgo cultural de nuestros sistemas políticos y de sus instituciones es que los funcionarios tienen poder político y que en el caso de los altos funcionarios esto es más que evidente. Por eso la delimitación conceptual de los funcionarios que están en contacto con el centro decisional tiene un interés que transciende al estudio de las organizaciones administrativas para entrar en el terreno de la composición misma del poder y de sus integrantes.

Precisamente porque los funcionarios poseen este poder se producen con frecuencia situaciones de desconfianza por parte de los políticos. Esta desconfianza implica en muchas ocasiones incrementar los controles externos, privar a los políticos de mejor asesoramiento en las decisiones políticas y un progresivo alejamiento entre ciudadanos y empleados públicos. A esta situación contribuye el hecho de la estabilidad en el empleo de los funcionarios públicos. Algunos políticos pueden sentirse ante este hecho como meros diletantes frente a los profesionales que permanecen al margen de los cambios de los gobiernos.

Es necesario recordar que los privilegios y la protección que tienen garantizados los funcionarios se establecieron en los distintos países con el fin de poder afrontar las presiones políticas en el ejercicio de su deber y resistir las tentaciones de corrupción. De esta protección se favorecen los políticos y la sociedad en general ya que les capacita también para asesorar sin temor. La otra razón del privilegio de la inamovilidad del empleo proviene de la necesidad de garantizar la neutralidad política en la actuación de la función pública. Neutralidad que implica la colaboración activa con el gobierno correspondiente y no indiferencia.

Sin embargo, la extensión de los privilegios a todo el empleo público no está justificada en la actualidad. No se debe desligar el fin social de un servicio público de la plantilla que lo preste. Así, es posible comprobar que subsisten servicios obsoletos socialmente por no remover o redistribuir a sus integrantes. Además, la falta de demanda de los servicios o la carencia o insuficiente financiación de los mismos no afecta a las plantillas. El resultado no solo son servicios ineficientes o ya directamente ineficaces, sino que su financiación detrae recursos de otras necesidades más prioritarias.

En el caso español, como en otros países, se impulsó la laboralización del empleo público con el fin de facilitar la flexibilización del mismo. Más de dos décadas después, los trabajadores públicos han asumido el principio de inamovilidad de los funcionarios, no distinguiéndose de éstos en la práctica.

En puridad, la existencia de una función pública basada en el mérito, no partidista y profesional no requiere generalizadamente un empleo garantizado de por vida, ya que es necesario distinguir entre las distintas funciones públicas, incluso dentro de un mismo gobierno, atendiendo a sus grandes áreas.

Es posible diferenciar dos grandes grupos de empleados públicos, aquellos que ejercen funciones de autoridad del resto. Los primeros deben tener una protección especial para garantizar su neutralidad, las presiones políticas y la corrupción. Esa protección no debe salvar a los malos gestores y debe ser proporcional a los riesgos de ser sujetos de influencia política, a su capacidad de influir en el proceso político o a su acceso a procesos proclives a la corrupción. El resto de empleados no deben, en principio, de gozar de protección, aunque es posible que haya que considerar las múltiples situaciones que se producen en el empleo público, siguiendo los criterios señalados para los otros empleados.

Numerosos estudios muestran que uno de los rasgos de la función pública actual es su falta de motivación. Las razones son diversas pero se pueden sintetizar en tres estrechamente relacionadas: las derivadas del estilo de dirección en las Administraciones públicas, caracterizado por su falta de transparencia y de determinación o comunicación de objetivos; las originadas por la imprecisión o inexistencia de ideales del servicio público; y el descrédito de la función pública en la sociedad que ha debilitado o hecho desaparecer el orgullo por el servicio público.

Esto debe llevar a definir el carácter esencial de las actividades del servicio público; a determinar la motivación que impulsa las acciones del servicio público, incluso en momentos de confusión y desánimo, con recursos muy limitados y unos ciudadanos cada vez más exigentes. Es probable que la motivación y el orgullo de servir a la Administración mejoren si se recupera la singularidad del servicio público buscando su sentido en la prosperidad del bien común y si los responsables políticos y los empelados públicos renuevan su compromiso con el servicio público. Esto implica también la necesidad de reenfocar la posición de los funcionarios dentro del sistema político- administrativo con el fin de ayudarles a desempeñar de manera plena su papel como líderes morales y administradores de los valores públicos.

El cambio cultural que introduce la Nueva Gestión Pública (NGP) ha supuesto la ocultación de las funciones y del rol político de la Administración pública. La NGP presenta a los políticos como estrategas que fijan objetivos generales y definen los valores dominantes. El éxito en la gestión se encomienda a los gerentes a los que se les otorgan plenos poderes para poder llevar a cabo su misión. Estos gerentes normalmente provienen del sector privado en el caso de las grandes corporaciones públicas o se encuentran profundamente culturizados en los valores privados si tienen un origen funcionarial. El resultado del modelo es la indiferenciación entre la política y la Administración y la dilución de las responsabilidades políticas.

Las singularidades de la función pública son fácilmente contrastables con los recursos humanos del sector privado. Esto lleva a algunos autores a afirmar que las prácticas del sector privado no son el camino a seguir ya que, en muchos sentidos, estas aproximaciones son extrañas a la cultura y valores del sector público y que, como señala, Frederickson “los principios de la burocracia pública son, por definición, más éticos que los de las empresas y los individuos que actúan ateniéndose a las reglas del mercado”.

La NGP en su afán de diferenciar la función política de la administrativa, de distinguir entre la responsabilidad política y la imputabilidad de los gerentes públicos y de proyectar una imagen de la Administración desfragmentada, reconducible a la unidad en el seguimiento de los principios del mercado, ha disuelto gran parte de los valores públicos y con ello la naturaleza del servidor público. Claro es que no es la única responsable. El declive de las ideologías, el debilitamiento del Estado, la globalización y las nuevas formas de organización de la sociedad son el contexto en el que produce la desmotivación de los funcionarios públicos.

A pesar de lo mantenido por la NGP, lo que sucede es que los políticos ni quieren ni están preparados para ser superplanificadores, ni abandonan la gestión en manos de los gerentes, como se ha puesto de manifiesto en las Administraciones más reformistas (el nuevo laborismo de Blair, o el gobierno liberal de Howard en Australia). La razón fundamental es porque la responsabilidad política y electoral sigue siendo asignada por los ciudadanos a los políticos y no a los gerentes.

La realidad muestra que las decisiones se comparten entre políticos y funcionarios. Esto obliga, como ha venido sucediendo en el pasado, a determinar un nuevo reparto del poder entre políticos y funcionarios que debe concretarse en un consenso que no será igual en todos los Estados ni en todas las Administraciones, como se está viendo en España en el debate en torno a la creación del directivo público.

RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS Y SANCIONES PENALES.

En el post dedicado a  la separación del servicio de los funcionarios dejaba la puerta abierta a nuevos comentarios en relación con el asunto y es que el caso del ingeniero Juan José Moll (que se puede seguir en la red) sancionado con separación al servicio por negarse a firmar unas actas de obras y permisos para el minitrasvase del Ebro a Tarragona por razones de contaminación de las aguas y, como dije, el análisis del Estatuto Básico del Empleado Público me han suscitado muchas cuestiones, aun sin conocer el contenido jurídico del procedimiento seguido contra Moll.

La verdad es que por mi formación de administrador público y de acuerdo con los planteamientos desde el Derecho administrativo de separación entre el derecho penal y el régimen disciplinario de los funcionarios públicos, siempre he pensado que la sanción administrativa podía ser independiente del proceso penal en su caso, sin perjuicio de los problemas de las diferentes y posibles consideraciones que podía surgir cuando los mismos hechos considerados en un procedimiento administrativo, e incluso en posterior vía contencioso administrativa, eran objeto de sanción penal. No obstante tuve la experiencia concreta de ser secretario en un procedimiento disciplinario por hechos que se estaban persiguiendo penalmente y en los que consideraba que, administrativamente, los hechos no se podían probar, pues se convertía en policía o investigador al instructor, siendo lo más lógico esperar al proceso penal. Convencido el instructor de dicha imposibilidad y las dificultades de instrucción, y planteada la cuestión al Ministerio este dispuso la continuidad del procedimiento al amparo de la separación entre lo penal y lo administrativo.  Hoy el tema de la duplicidad ya no debe plantearse a partir de la regulación del procedimiento sancionador en la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública y lo dispuesto en el artículo 94.3 del mencionado Estatuto Básico que obliga, en el caso de que resulten indicios fundados de criminalidad, a suspender el procedimiento administrativo disciplinario y a ponerlo en conocimiento del Ministerio Fiscal en consonancia con la obligación que el Código penal establece para todo funcionario público en el caso de conocer de un delito. Aun así ,si el proceso penal no considera la existencia de delito y no sanciona, el funcionario puede ver reabierto el procedimiento disciplinario.

Pero el caso es que los delitos de los funcionarios tienen en el derecho penal una sanción menor que la que se produce con la separación del servicio que se convierte en perpetua, tal como Leopoldo Tolivar expone, salvo que en desarrollo del Estatuto alguna ley autonómica establezca grados de separación y un límite máximo para ella, ya que la suspensión firme de funciones tiene un límite de seis años y de él se pasaría a la mencionada sanción a perpetuidad. Por ejemplo, el lector puede considerar los siguientes artículos del Código penal y las penas que consideran y comparar con las sanciones administrativas y las tipificaciones del artículo  95 del Estatuto Básico del Empleado Público:

 Artículo 410.

1. Las autoridades o funcionarios públicos que se negaren abiertamente a dar el debido cumplimiento a resoluciones judiciales, decisiones u órdenes de la autoridad superior, dictadas dentro del ámbito de su respectiva competencia y revestidas de las formalidades legales, incurrirán en la pena de multa de tres a doce meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de seis meses a dos años.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, no incurrirán en responsabilidad criminal las autoridades o funcionarios por no dar cumplimiento a un mandato que constituya una infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto de Ley o de cualquier otra disposición general.

Artículo 411

La autoridad o funcionario público que, habiendo suspendido, por cualquier motivo que no sea el expresado en el apartado segundo del artículo anterior, la ejecución de las órdenes de sus superiores, las desobedeciere después de que aquéllos hubieren desaprobado la suspensión, incurrirá en las penas de multa de doce a veinticuatro meses, e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de uno a tres años.

Artículo 417.

1. La autoridad o funcionario público que revelare secretos o informaciones de los que tenga conocimiento por razón de su oficio o cargo y que no deban ser divulgados, incurrirá en la pena de multa de doce a dieciocho meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de uno a tres años.

Si de la revelación a que se refiere el párrafo anterior resultara grave daño para la causa pública o para tercero, la pena será de prisión de uno a tres años, e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de tres a cinco años.

2. Si se tratara de secretos de un particular, las penas serán las de prisión de dos a cuatro años, multa de doce a dieciocho meses, y suspensión de empleo o cargo público por tiempo de uno a tres años.

En todos estos casos las penas son inferiores a una sanción disciplinaria de suspensión máxima  de seis años, la cual es posible en caso de faltas muy graves y graves. No digamos pues si las comparamos con la separación de servicio. Esta cuestión unida a lo comentado en el post antes citado de la vaga tipificación de las faltas y del amplio abanico de posibilidades que tiene el instructor en un procedimiento administrativo, así como la también posible politización de temas y la escasa independencia de los funcionarios públicos, ofrece un panorama nada claro, pese a la garantía de la jurisdicción contencioso administrativa. El calvario de un funcionario tratado arbitraria e injustamente puede ser grande, pues la solución final del proceso puede tardar varios años.

No queda cerrado el tema, aún es posible analizar la tipificaciónn de las faltas disciplinarias y alguna que otra cuestión más relacionada con el régimen disciplinario de los funcionarios.

¿ES EL EBEP UNA LEY CÍNICA?

El análisis del artículo 88 del Estatuto Básico del Empleado público y su relación con el artículo 84, me hace plantear a mis lectores que reflexionen sobre si dicha ley está cargada de cinismo. La otra alternativa es la de que suponga una carta en blanco para las Administraciones de las Comunidades Autónomas, sobre todo de las denominadas como nacionalistas o simplemente que la técnica del legislador era escasa o dispersa por ser más de uno el redactor del texto.  Además, al efecto que aquí persigo, no hay que olvidar todos los comentarios que ya se han realizado respecto de la provisión de puestos de trabajo y de la movilidad funcionarial, en especial el segundo referido a ella, ya que en él me ocupo del artículo 88 y de la situación de servicio en otras Administraciones públicas. 

Este artículo, que regula dicha situación, se refiere en primer lugar a la transferencia de funcionarios revelando que este puede ser un procedimiento más en virtud del reparto de competencias y de su ajuste. Pero el punto que suscita más la cuestión que aquí se plantea es el punto 3 del artículo que dice: Los funcionarios de carrera en situación de servicio en otras Administraciones Públicas que se encuentren en dicha situación por haber obtenido un puesto de trabajo mediante los sistemas de provisión previstos en este Estatuto, se rigen por la legislación de la Administración en la que estén destinados de forma efectiva y conservan su condición de funcionario de la Administración de origen y el derecho a participar en las convocatorias para la provisión de puestos de trabajo que se efectúen por esta última. El tiempo de servicio en la Administración Pública en la que estén destinados se les computará como servicio activo en su cuerpo o escala de origen.

Frente a la situación del funcionario transferido no se mantiene que estos funcionarios trasladados voluntariamente a otra Administración  conserven todos sus derechos como si se hallaran en la situación de activo en la Administración de origen y tampoco se declara que se integren en la Administración a la que acceden, de ahí que el artículo ha de manifestar que se rigen por la legislación en la que están destinados de forma efectiva. ¿Por qué si no la manifestación de algo tan obvio?

Esta situación en una primera lectura parece que sea favorable para el interesado, pero lo cierto es que el artículo no establece con claridad o elude la situación, por ejemplo, de aquellos que acceden a otra Administración pública por un sistema de libre designación o por cualquier otro prodedimiento en el que prime la voluntad de la Administración y no la aplicación estricta de un procedimimiento de mérito y capacidad mediante concurrencia. Este es el problema real, principalmente, por las siguientes razones: La primera es que ningún funcionario se cree que el procedimiento de libre designación lo sea de mérito y capacidad. La segunda es que no está nada claro que el político de turno esté dispuesto a asumir a los cargos de libre designación del anterior en su cargo. Dada pues la regulación del Estatuto, salvo la interpretación que se otorgue al artículo 84, el funcionario cesado se puede encontrar que no tenga un puesto en la Administración de origen o que tenga que acudir a un simple concurso de mérito y capacidad puro y duro o recalar en puestos de menos categoría y rango. Se abre, normalmente, un proceso de negociación para adquirir un puesto provisional en expectación de un destino definitivo y en ambas Administraciones la de origen y la otra.

Lo antedicho evidencia algunos aspectos del sistema general que vienen provocados, precisamente, por el sistema de libre designación. Dicho sistema, hasta ahora, sin que se apunte un cambio futuro, es la creación de un núcleo de altos funcionarios, los de mayor experiencia o los más afectos al partido en el poder, que rotan en los puestos de libre designación o con nombramientos provisionales a la espera de mejores tiempos. Es el "cuerpo directivo" de hecho, y si se conforma, principalmente, por componentes de un cuerpo dominante en la organización correspondiente, o de cuerpos que se la reparten, se apoyan unos a otros para conservar el nivel adquirido o la Administración les crea un puesto "refugio" o "consolación.

Otra cuestión que abre el artículo, en este punto, es su relación con el artículo 84, como ya he señalado, ya que en  su punto 3 es reiterativo con el que contemplamos del artículo 88, en cuanto dice que los funcionarios de carrera que obtengan destino en otra Administración Pública a través de los procedimientos de movilidad quedarán respecto de su Administración de origen en la situación administrativa de servicio en otras Administraciones Públicas. En los supuestos de cese o supresión de puesto de trabajo, permanecerán en la Administración de destino, que deberá asignarles un puesto de trabajo conforme a los sistemas de carrera y provisión de puestos vigentes en dicha  Administración. ¿Son estos procedimientos de movilidad distintos de los procedimientos de provisión del artículo 88? ¿Son lo mismo? Si es así ¿por qué dos artículos para decir lo mismo? ¿por qué no se dice en el artículo 88 lo de la obligación de la Administración de destino de otorgarle destino al cesante? ¿No equivale ello a una integración en dicha Administración de destino? ¿por qué regular la movilidad como cuestión diferente de la provisión de puestos de trabajo? ¿por qué no declararla como un derecho?. La conclusión, al menos de momento, no puede ser otra que la de que parece que cada Comunidad Autónoma o Administración pública tiene abierta la vía de permitir o no la movilidad, puede convocar, si quiere, un concurso o utilizar la libre designación  para permitir el acceso a su Administración o  también un procedimiento especial de movilidad según el articulo 84 cuando se establezcan los criterios generales mediante Convenio sectorial o, particularmente, a través de un instrumento de colaboración con otra Administración pública. Entonces ¿es posible interpretar, que sólo los que accedan por el sistema del artículo 84 tienen derecho con motivo de un cese a tener destino en  la Administración  de destino y que no lo tienen en otro caso? La puerta está abierta de momento.

Qué evidencia esta situación o esta regulación ¿cinismo? ¿mala técnica? Particularmente me inclino por lo primero, por la básica razón de que con todo lo que se refiere a la provisión de puestos de trabajo y la movilidad parece que se está garantizando la igualdad, la movilidad  y el mérito y la capacidad, cuando por razón de la autoorganización administrativa y de las nacionalidades resulta todo lo contrario. Sobre todo lo que queda garantizado es que el vértice superior de la piramide administrativa sea del gusto de la organización política de turno.

Si quereís dar vuestra opinión podeis contestar a la encuesta.

MI HEMEROTECA: Entrevista en 23 de mayo de 1980 en "Cinco días"

Mi situación actual de mero ciudadano, cierta dificultad de encontrar cosas nuevas que decir, la sensación de que empeoramos cada vez más y, paradójicamente, la impresión de que todo sigue igual, así como una determinada desesperanza, hace que mire hacia atrás y en ocasiones acudo a los clásicos y también, acudiendo a Alejandro Nieto, trato de descubrir el pensamiento de burocrátas y funcionarios respecto de la política y la administración. Pero de dicho pensamiento creo que forman parte las ideas que yo pueda exponer, pues no son exclusivo fruto de mi actividad docente, sino de mi experiencia y de los conocimientos adquiridos, teóricos y prácticos, en el ejercicio de mi actividad funcionarial y docente. 

Aproximadamente de 1980 a 1996 escribí artículos de opinión en el diario Las Provincias de Valencia y conservo un buen número de ellos que son muestra de la actualidad del momento y de mi pensar en él desde el punto de vista de la Administración pública. También fui objeto de entrevistas como cargo político.

Por ello me parece un buen ejercicio ir exponiendo "mi hemeroteca" en una serie de entradas de este blog y voy a comenzar exponiendo mi opinión como simple funcionario en la entrevista que en 1980 me realizaba el diario Cinco días en una serie que dedicó a la burocracia y a la reforma administrativa. Entrevista que tituló " Más que soluciones técnicas, políticas"  Esta era:

¿Cuáles son los grandes males de nuestra función pública y que consecuencias tiene?

- El mal principal, dentro de la dificultad que entraña establecer una generalización de este tipo, creo que radica fundamentalmente en la ausencia de criterios y estudios racionales de nuestra burocracia que permitan un estudio adecuado de su estructura y comportamiento.

La aplicación de criterios racionales debe suponer un cambio de mentalidad que acerque a nuestra Administración Pública no sólo a los principios aplicados en la empresa privada, sino a los estudios de mercado que la misma realiza, de modo que la que podíamos denominar empresa pública no adolezca del defecto de la falta de interés y rendimiento propio de las empresas monopolísticas o sin afán de lucro.

Las consecuencias de esta situación pueden ser, nada menos, que una Administración Pública inadecuada para el cumplimiento de los fines que tiene encomendados y de los servicios públicos exigidos en los tiempos actuales.

¿Qué fallos de fondo encuentra en la previsión de efectivos efectuada actualmente en la Administración? ¿Cómo podrían corregirse esos métodos?

Habría que distinguir entre previsión de necesidades y previsión de efectivos. La primera se concebirá, en términos generales, como el prever qué clase de funcionarios necesitan, sus cualidades, conocimientos y experiencias, etc., y prácticamente no existe en España. La segunda queda como una falsa previsión de necesidades, y reducida en la práctica a un mero cálculo numérico del personal necesario de una determinada clase ya existente. No existen organismos encargados de la previsión, salvo en determinados ministerios, y las presiones de los cuerpos burocráticos unas veces, y las limitaciones financieras indiscriminadas otras, impiden su eficaz funcionamiento, el cual, a mayor abundamiento, se realiza cuando la necesidad se ha presentado con carácter perentorio.

La correccción de esta situación, ya que métodos de previsión no se puede decir que existan, sigue estando en la racionalización de toda la estructura de nuestra Administración Pública, y la vía y camino ineludibles para que ésta se produzca es la realización de la clasificación de puestos de trabajo que propugnó la ley de Funcionarios de 1964 y que hoy parece quererse silenciar.

¿Hasta qué punto se da una intervención de la propia burocracia en esos mecanismos de previsión de efectivos y con qué efectos?

-La ley de que la burocracia se autorregula se cumple también en España. Se produce un círculo cerrado que comienza con la preparación y elaboración de la previsión de efectivos por burócratas; pasa por la realización práctica de la previsión misma, también por burocratas, y finaliza con la aprobación de las leyes que fijan las plantillas o las modifican en las Cortes en las que la presencia burocrática es evidente, cerrando con la intervención en la selección de los efectivos previstos.

Los efectos inmediatos de esta autorregulación son: el predominio de los intereses corporativos de los funcionarios sobre el interés general, la falta de racionalidad de la previsión de efectivos y el falseamiento y distorsión de las necesiaddes reales de la Administración.

¿Qué desajustes se han comprobado hasta ahora en este tema y cómo podrían evitarse o paliarse?

-Los desajustes producidos en la previsión de efectivos tiene su origen en dos factores principales: unos endógenos, derivados de la propia legislación, y otros exógenos, derivados del comportamiento burocrático.
En los endógenos podenmos situar la falta de conexión entre las denominadas plantillas orgánicas, base para la "previsión de necesidades", y la plantilla de cuerpo, mera expresión numérica del resultado de la citada previsión. Las plantillas de cuerpo se aprueban con anterioridad a las plantillas orgánicas o sin que éstas existan siquiera. Otro desajuste es la inexistencia de clasificación de puestos de trabajo, convertida en simple reparto de puestos entre los cuerpos de burocrátas, con la adscripción múltiple de aquellos de modo que todos ellos queden satisfechos.
Los factores exógenos tienen su origen en el comportamiento burocrático que agudiza las disfunciones legales en su beneficio, provocando el abuso en las adscripciones múltiples de los puestos de trabajo, libres designaciones para los mismos y los incrementos que facilitan la movilidad y ascenso de los burócratas.

Quizás fueran neecesarias más que soluciones técnicas, soluciones políticas de autoridad.

Firmaba la entrevista C.A. (Carmen Alonso)

No  hay comentarios, éstos y mi evolución residen en los actuales comentarios y reflexiones del Blog.

EL PLAN E LOCAL O CUANDO LA DEMANDA SE AJUSTA A LA OFERTA

Un año después de la puesta en marcha del Fondo Estatal de Inversión Local (FEIL), o Plan E Local, dotado con 8.000 millones de €, es obligado realizar una primera evaluación de este, aunque necesariamente deba ser provisional, dada la escasez de datos publicados por el flamante Ministerio de Política Territorial, más allá de sus confusas notas de prensa.

La escasa transparencia es la primera característica que ha de señalarse en la tramitación, ejecución y seguimiento de dicho Fondo. Bastaría con que el Ministerio aportara una información del seguimiento del FEIL similar a la que suministra de los Programas Económicos de Cooperación Local. La razón de esta opacidad puede encontrarse en lo que no era difícil pronosticar al inicio del FEIL, esto es, la falta de capacidad de ejecución del Fondo por parte de los gobiernos locales y del Gobierno de la Nación. En este sentido, la ejecución presupuestaria de los Programas citados correspondientes a 2007 está en la actualidad por debajo del 70 por ciento y los de 2008 en el 30 por ciento. Todo ello para unos Programas que representaron en 2008 72 veces menos de dotación presupuestaria que el FEIL.

La baja ejecución de los programas locales, que es estructural en términos históricos, es debida, en primer lugar, a que la adjudicación de las obras se produce en la anualidad de cada programa y su ejecución en la anualidad o anualidades siguientes. A esto responde la obligatoriedad, que ha de calificarse de voluntarista, de que las obras del FEIL se ejecuten en el mismo año de su contratación. Y en segundo lugar, a la falta de capacidad de gestión de una gran parte de los municipios españoles causada fundamentalmente por los escasos medios con los que cuentan que, a su vez, es en gran parte consecuencia del inframunicipalismo.

Si atendemos al criterio de población, de los 8.112 municipios españoles 4.861 tienen menos de 1.001 habitantes; 5.797 menos de 2.001 habitantes, y 6.822 menos de 5.001 habitantes. Además, su capacidad de gestión se ha visto forzada, y muchas veces desbordada, con los plazos y requisitos de contratación establecidos en el FEIL, que han tenido que imponerse en los pequeños municipios a la gestión ordinaria municipal y a la gestión de los otros fondos estatales –incluidos los Programas del Estado-, autonómicos, provinciales o insulares, con los que el primero ni se integra ni se coordina deliberadamente. Esta realidad no se tuvo en cuenta deliberadamente en el FEIL.

La información pública disponible sobre la evaluación y seguimiento del FEIL en la página web del Ministerio de Política Territorial es la referente a la nota de prensa que acompañaba a la aprobación del Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local, que es la nueva edición del FEIL para 2010. Se completa con la intervención del ministro Chaves el 19 de noviembre en el Congreso de los Diputados para convalidar el Decreto-Ley que creaba el Fondo de 2010 dotado con 5.000 millones de euros. Estas informaciones ofrecen los siguientes datos:
1. El Ministerio de Política Territorial había financiado 30.533 proyectos con cargo al FEIL, de ellos, cerca de 9.600 proyectos han sido de rehabilitación y mejora de espacios públicos; 1.400 proyectos de colegios, casas de cultura, museos, bibliotecas, centros musicales; más de 140 escuelas infantiles y guarderías; más de 2.600 instalaciones deportivas; más de 1.000 casas de juventud y centros polivalentes; casi 9.000 proyectos relacionadas con redes de saneamiento, alcantarillado, distribución del agua, etc.; y, finalmente, más 600 proyectos de eliminación de barreras arquitectónicas.
2. Los proyectos finalizados o en ejecución suponían el 99,22% de los 30.772 aprobados inicialmente. En aquellos momentos quedaban 239 obras (0,77%) por recibir la dotación necesaria para su inicio.
3. 91 municipios, de un total de 8.108, no habían aprobado los proyectos para el inicio de sus trabajos. Sí lo habían hecho seis mancomunidades.
4. La inversión para el comienzo de los proyectos ascendía a 5.282 millones de euros (correspondiente al adelanto del 70% del coste de la obra).
5. Las obras habían generado 425.622 puestos de trabajo en los municipios españoles, lo que representaba un 52,85% más del empleo previsto inicialmente para el plan.
6. Más de 14.000 empresas estaban trabajando en el FEIL.

El punto 3 nos señala que el Plan no ha posibilitado la agrupación de los intereses municipales para la gestión del FEIL a través de las 1.023 mancomunidades inscritas en el Ministerio. Dificultada esta vía por los plazos de presentación de propuestas y cerrada la posibilidad a que se gestionase, o al menos se compartiese, el Fondo por comunidades autónomas, diputaciones provinciales, consejos y cabildos insulares, no es aventurado afirmar que no se habrán podido atender los objetivos de planificación territorial ni una adecuada distribución de los equipamientos e infraestructuras en el territorio, muy especialmente en los ámbitos espaciales dominados por los pequeños o muy pequeños municipios.

Podemos deducir del punto 4 que el presupuesto aprobado de las obras que finalmente cumplieron los requisitos de la convocatoria del FEIL ha sido de unos 7.500 millones de euros, aunque no sabemos si se trata del presupuesto de adjudicación o el de contratación. Si fuese el primero, habría que aplicar las bajas correspondientes. La reutilización de estas bajas, la reasignación del presupuesto de los proyectos no aprobados o no contratados y de los incumplimientos no se tuvieron en cuenta en la convocatoria de 2009, por lo que es previsible que un porcentaje de los 8.000 millones de euros no se gaste. De esto el Ministerio no ofrece información alguna. A esta inaplicación presupuestaria contribuye claramente el hecho de restringir el papel de las diputaciones provinciales, cabildos, consells y comunidades autónomas uniprovinciales en la gestión del FEIL.

Los datos aportados por el Ministerio y su titular son más interesantes, sin embargo, por la información que no ofrece, a saber: presupuesto contratado del FEIL; desglose de los proyectos por tipología y cuantía; grado de ejecución presupuestaria; número o porcentaje de obras finalizadas; territorialización de los datos anteriores.

A falta de más información, es posible ofrecer algunas reflexiones sobre la evolución del FEIL basadas en su convocatoria y en el conocimiento de la realidad municipal española. La primera es que el planteamiento del Fondo ha favorecido a los grandes ayuntamientos al tenerse en cuenta exclusivamente el criterio poblacional, a pesar de que los Programas Económicos de Cooperación Local del Estado establecen una fórmula multicriterio mucho que atiende a los profundos desequilibrios territoriales de la realidad municipal española y que ha sido consensuada durante años con los municipios y demás gobiernos territoriales. Entre los criterios vigentes se encuentran: necesidades de infraestructura y equipamiento local; extensión de la red viaria provincial e insular; capacidad financiera o la relación entre los recursos presupuestarios y la población; población, superficie territorial, número de núcleos de población, la inversa de la renta provincial y la tasa de desempleo; y el grado de ejecución de los planes de los dos años anteriores.

La relegación deliberada por el Gobierno de la Nación del papel de comunidades autónomas, consells, diputaciones y cabildos en el diseño, gestión y seguimiento del FEIL –en la que se insiste en el Fondo de 2010- además de generar problemas en su ejecución y en la planificación territorial, tiene el efecto, también buscado políticamente, de romper el modelo de relaciones intergubernamentales establecido en la Constitución Española entre los tres niveles de gobierno del Estado, el central o estatal, el autonómico y los locales, como mínimo, en lo que a la cooperación local y la planificación de las inversiones territoriales se refiere, que caen claramente en el campo autonómico y provincial y equivalente.

La tercera reflexión tiene que ver también con la falta de planificación de la enorme cantidad de presupuesto disponible para el Fondo. A poco más de un año vista de su lanzamiento, se puede decir que su fin primordial, si no exclusivo, era tratar de mejorar las cifras del paro del segundo semestre de 2009. Llama la atención la precisión ofrecida por el Ministerio sobre los puestos de trabajo generados por el Plan (425.622) en relación con el vacío informativo sobre los demás objetivos del Fondo. Sin embargo, no sabemos, por ejemplo, a cuantas jornadas de trabajo corresponden en cómputo anual ni cuánto representan del total del gasto realizado. Lejos de aprender de los problemas causados por la improvisación del FEIL, el Fondo de 2010 se empecina en ella.

La cuarta cuestión hace referencia a que la precipitación con la que se anunció y reguló el FEIL es más que probable que haya producido el hinchamiento de los presupuestos de obras con el fin de ajustarse a la cantidad asignada. Esta es una consecuencia evidente cuando las obras no tienen por qué responder a las necesidades planificadas, sino a la oferta de gasto realizada: la demanda se ajusta a la oferta y no al revés. En este sentido, el recurso a echar mano de proyectos existentes en las oficinas técnicas de los ayuntamientos es mucho más fácil que lo puedan haber hecho los grandes municipios que los pequeños.

La última reflexión deriva hacia el terreno de la eficacia de la gestión y de la ética pública. El FEIL ha coincidido con un año plagado de escándalos municipales de corrupción, todos ellos relacionados con cuestiones urbanísticas o de contratación. La enorme cantidad presupuestaria por ejecutar, la forma de contratación y los plazos exigidos por el FEIL a buen seguro que no han contribuido a rebajar los índices de corrupción municipal. Por otra parte, es muy probable que la necesidad de ajustarse a la oferta, en los términos que se ha producido, haya provocado que muchas de las inversiones resulten social y económicamente improductivas, cuando no directamente absurdas, como han puesto de manifiesto certeramente algunos medios de comunicación en los últimos meses. El ministro Chaves calificó de “injustas y ofensivas las caricaturas que acusan a los ayuntamientos de abrir y cerrar zanjas”, sin embargo, algo de cierto debe haber en las críticas cuando en el Fondo para 2010 se limita la rehabilitación y mejora de espacios públicos a los municipios de menos de 2000 habitantes.

Como conclusión habría que señalar que quizá hubiese sido más eficiente y equitativo social y territorialmente haber incrementado los históricos, consensuados y escasos Programas Económicos de Cooperación Local del Estado con los 8.000 millones o una cifra mejor pensada. Claro es que en este caso se debería haber compartido el protagonismo de la inversión, la creación de riqueza y, en su caso, de empleo con los respectivos gobiernos territoriales y la oposición, pero aunque los carteles del Plan E son amplios, quizá no sean lo suficientemente grandes como para que en ellos quepan todos.

LOS FUNCIONARIOS, LA SEPARACIÓN DEL SERVICIO Y EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO

A las puertas de analizar el Estatuto Básico del Empleado Público en su título VII del régimen disciplinario y al acudir a la tipificación de faltas y sanciones, me encuentro una vez más con una seria renuncia del legislador a condicionar la actuación de las Administraciones públicas y, sin perjuicio, del analisis mas pormenorizado que he de hacer para mis comentarios al Estatuto, la primera y grave conclusión es la de que la tipificación resulta insuficiente a todas luces y constituye un camino abierto a posibles excesos, irregularidades e injusticias, sobre todo atendiendo a la clara dependencia actual de los funcionarios respecto de los políticos y su nada garantizada imparcialidad.

Yendo al grano, por ejemplo, la máxima sanción administrativa es la separación del servicio, cuya configuración en el Estatuto, al igual que en la legislación que le precedió, no tiene marcado un límite en el tiempo, sólo el de las prescripciones de infracciones y sanciones que el propio Estatuto establece. Pero establecida la sanción de separación no se le marcan grados ni límites, ni se regula un sistema posible de rehabilitación. Hay que tener en cuenta que esta sanción, en principio, es posible por cualquiera de las infracciones o faltas muy graves que recoge el artículo 95.2 del Estatuto, de gran variedad todas ellas y comprensivas de bastantes conceptos en blanco o abstractos que pueden otorgar un amplio margen de interpretación. Se tipipican 17 faltas muy graves y, en principio, cualquiera de ellas podría dar lugar interpretar que es sancionable con una separación del servicio, ya que el Estatuto no refiere dicha sanción a alguna concreta de las recogidas que por su importancia deba determinar esta máxima sanción. Así, un ejemplo extremo pero posible serÍa el establecer esta sanción en un caso de icumplimiento de las normas sobre incompatibilidades cuando ello dé lugar a una situación de incompatibilidad. ¿Exagerado? ¿imposible?. Pues, depende, diría yo. Basta con un firme interés político y unos funcionarios "empleados" o dependientes, para que alguien se encuentre inmerso en un mundo Kafkiano.

No he llegado a la conclusión de que este tipo de sanción haya de desterrarse completamente, lo que si que llego a la conclusión es que la regulación de la cuestión es muy deficiente y plena de inseguridades y carente de garantías, sobre todo en la situación española actual. No se ha avanzado nada, el margen de injusticias posibles sigue siendo el mismo que en dictadura. Al mismo tiempo y al hilo de la cuestión es conveniente traer aquí comentarios ya antiguos sobre el  tema que se realizaron por Antonio Arias en su blog y por Sevach que se pueden ver aquí y aquí y que tienen en cuenta el caso de Juan José Moll separado del servicio en 1986 en la Generalitat de Cataluña, cuyas vicisitudes se pueden ver en el blog de Arias y en la red con todo detalle y que lucha por la anulación del artículo 56.1 d) del Estatuto Básico, que exige para poder participar en los procesos selectivos el no haber sido separado mediante expediente disciplinario de cualquiera de las Administraciones públicas o de los órganos constitucionales o estatutarios de las Comunidades Autónomas, entendiéndolo inconstitucional y constitutivo de una inhabilitación a perpetuidad.

Tiempo habrá de volver sobre el asunto, sobre todo cuando haya analizado más detenidamente todo el régimen disciplinario y quizá haya de añadir algún comentario no realizado al mencionado arículo 56.